关于同意贵阳市创建国家（磷煤化工）生态工业示范基地的复函

上一篇: 关于2007年度企业法律顾问资格考试合格标准有关问题的通知
下一篇: 关于印发《鞍山市城市特困居民重大疾病医疗救助暂行办法》的通知

江苏省南京市人民政府办公厅


宁政办发（2006）154号

南京市政府办公厅关于转发市食品安全委员会办公室《南京市食品安全工作综合考核评价办法（暂行）》的通知

　　

　　各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：


　　市食品安全委员会办公室拟定的《南京市食品安全工作综合考核评价办法（暂行）》已经市政府同意。现转发给你们，请遵照执行。


二○○六年十二月八日

　　

　　南京市食品安全工作综合考核评价办法（暂行）
　　（市食品安全委员会办公室 2006年12月）

　　第一条 为进一步规范全市食品安全工作的考核与评价，强化监督，落实责任，深入推进食品放心工程，努力创建食品放心消费环境，根据《市政府关于切实加强食品安全工作的实施意见》（宁政发〔2006〕110号）、《市政府办公厅关于印发〈2006年食品放心工程暨食品安全专项整治行动实施方案〉的通知》（宁政办发〔2006〕75号）和《江苏省食品安全工作综合评价暂行办法》，结合南京实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于市政府对区县政府、市食品安全委员会成员单位食品安全工作的考核评价。评价工作经市政府授权，由市食品安全委员会具体组织实施。

　　第三条 食品安全工作综合考核评价以客观公正、求真务实、以评促管、激励引导为工作原则，坚持宣传教育与考核监督相结合，责任落实与责任追究相结合。

　　第四条 食品安全工作综合考核评价按照评价时间、评价内容、评价标准三统一的要求，内容主要包括政府重视情况、综合监督情况、环节监管情况及案件查处情况等四个方面（详见《南京市食品安全工作综合考核评价细则》）。

　　第五条 考核评价采取评分制，满分为100分。其中政府重视情况15分，综合监督情况15分，环节监管情况60分，其他工作情况10分。采用逐项扣分办法，每项扣分直至该项标准分扣完为止。

　　第六条 考核评价结果分为优秀、良好、合格、不合格四个等次。

　　区县考核评价按总分数进行评定，得分90分以上（含90分）的为优秀，80—90分（含80分）的为良好，60—80分（含60分）的为合格，低于60分的为不合格。

　　部门考核评价根据年初制定的各部门工作要点，结合国家、省检查情况确定。

　　第七条 有下列情形之一的地区，实行一票否决制，年度考核评价为不合格。

　　（一）发生重、特大食品安全事故的；
　　（二）发生食品安全事故隐瞒不报或弄虚作假，或对事故处置不力，造成事故影响扩大、人员和财产损失增加的；
　　（三）发生重大食品质量问题，被省级以上有关部门查处，并造成严重社会影响的。

　　第八条 综合考核评价采取自查自评与组织评价相结合的方式，每年12月底，各区县人民政府和市有关部门应将本年度食品安全工作自评结果书面报市政府和市食品安全委员会。

　　第九条 综合考核评价工作一般在年末进行，考核评价小组由市食品安全委员会成员单位及有关专家组成。

　　第十条 综合考核评价工作按以下程序进行：被评价单位自查总结，考核评价组听取汇报，召开座谈会，查看相关记录及档案资料，现场检查，反馈沟通评价意见。

　　第十一条 市食品安全委员会根据考核评价小组的评价意见，讨论确定综合评价结果，并上报市政府，同时书面通知被评价单位。

　　第十二条 经市政府同意，市食品安全委员会对评价结果为优秀和良好的单位予以通报表彰；对评价结果为不合格的单位，予以通报批评并要求限期整改。

　　第十三条 本办法由市食品安全委员会办公室负责解释。

　　第十四条 本办法自下发之日起施行。

　

　附件：《南京市食品安全工作综合考核评价细则》




评价项目 所占 分值 评价要点 分值 评价标准 计分标准 扣分 情况 实际 得分
政府重视情况 15 1、政府研究解决食品安全实际问题情况 5 1、食品安全工作被列入政府当年重点工作之一，有相应文件 未列入扣1.5分 　 　
2、政府常务会或工作会研究食品安全工作，有会议纪要或记录 未安排扣1.5分 　
3、有主要领导、分管领导重视食品安全工作的批示，有现场检查、解决食品安全具体问题的相关背景材料 没有指示扣1分，没有现场检查等背景材料扣1分 　
2、食品安全工作纳入政府目标考核情况 5 4、将食品安全工作纳入政府目标考核 没有扣1分 　 　
5、政府以文件（或责任状）的形式明确了其监管部门和下级政府的食品安全监管工作职责 未明确扣1分 　
6、有考核结果，奖惩分明 没有考核扣1分 　
3、经费落实情况 3 7、食品安全协调机构及监管部门日常工作经费有保障，食品监测、检测、装备、整治、宣传等有专项经费有投入，并逐年增加 经费未落实到位扣1分，少于上年度扣0.5分 　 　
政府重视情况 15 4、食品安全监管工作有创新 　 8、食品安全监管机制、模式、方式方法有突破、有创新，具有示范作用，受到表彰 出台新条例或制度，并效果明显加2分，受到上级部门表彰加2分 　 　
5、宣传教育开展情况 2 9、积极开展宣传教育活动，普及食品安全知识，有方案 无方案扣1分 　 　
10、形式多样，有文字和影像背景材料 无背景材料扣1分 　
11、开展培训教育，培训内容与实际需要紧密结合，覆盖面广 未开展培训扣1分 　
6、检验检测体系建设 　 12、有检测机构建设规划和实施计划 有加1分 　 　
13、有统一的检测计划 有加1分 　
14、检测资源共享，检测结果互认 共享、互认加1.5分 　
综合监督情况 15 7、专项整治开展情况 4 15、有专项整治方案并及时下发，任务明确，有整治结果 无方案扣1分，下发不及时扣0.5分 　 　
16、结合本地区实际，有针对性地组织开展专项联合整治，有工作方案和结果 无方案扣0.5分，未开展扣0.5分 　
17、专项整治目标基本完成 50%以上目标未完成扣1分 　
综合监督情况 15 8、应急处理工作情况 4 18、制定了重大食品安全事故应急预案，内容详细、周密，可操作性强 无应急预案扣1分 　 　
19、应急响应及时，行动迅速，事态得到有效控制，查明事故原因，有查处结果，有详细记录 查处不及时扣0.5分，未查明原因扣0.5分 　
20、发生事故能及时向当地政府和上级部门报告，有上报文件 上报不及时扣1分，无相关报告扣1分 　
9、食品安全信息体系建设情况 4 21、建立食品安全监管信息发布制度 未建立制度扣2分 　 　
22、能定期或不定期的报告、通报食品安全工作情况 少于4次扣1分 　
23、编写本地区食品安全状况年度报告 编写的加1分 　
10、监管网络建设情况 3 24、建立了食品安全监管网络，有具体的监管制度及措施，落实到位，假冒、“三无”、过期食品得到有效控制 未建立监管网络扣0.5分 　 　
无具体的制度措施扣1分 　
落实不到位扣0.2分/户 　
环节监管情况 60 11、种植养殖环节监管情况 15 25、日常管理制度执行严格，管理记录齐全 管理制度不健全扣0.5分/户，无管理记录扣0.5分/户，记录不齐全扣0.2分/户 　 　
发现使用禁用农药、兽药扣1分/户，发现不规范使用农药、兽药扣0.5分/户 　
26、有农业投入品（农药、兽药、饲料）监控计划 无监控计划扣1分 　
27、制定了农业投入品整治行动方案，有整治结果 无方案扣0.5分，无结果扣0.5分 　
28、无公害农产品产地认定、产品认证总数增加，有背景材料 产地认定，产品认证数量未增加的分别扣1.5分 　
29、建立健全食用农产品基地环境质量监测监管体系，确保日常运行正常 监测“硬件”、“软件”不齐备，扣1分 　
12、食品生产加工环节监管情况 15 30、日常管理制度执行严格，管理记录齐全 无进货验收制度扣0.5分/户，进货记录不齐全扣0.2分/户 　 　
产品出厂未严格执行检验扣1分/户 　
31、严格执行食品添加剂管理制度，有使用非食品添加剂，超量使用食品添加剂行为的具体监管措施并落实 没有措施扣1分，发现未落实相关监管措施的扣0.5分/户 　
环节监管情况 60 12、食品生产加工环节监管情况 15 32、准入制度执行严格，企业严格按国家或行业标准组织生产，规定产品全部获得QS标志 规定产品获得QS标志低于80%扣1分，低于65%扣2分，低于40%扣3分 　
33、有针对无证照食品加工点的整治方案，效果明显 无方案扣1分，效果不明显扣2分 　
34、有监管畜禽屠宰的管理办法和相应的管理机构及专项资金保障 无管理办法扣1分，无管理机构、资金保障各扣1分 　
35、城市基本实现生猪定点屠宰，基本消除注水肉、病畜肉上市 屠宰率低于95%扣1分，现场检查发现注水肉、病畜肉扣1分/户 　
13、食品流通环节监管情况 15 36、日常管理制度执行严格，管理记录齐全 现场索证索票、记录不全扣0.5分/户 　 　
销售无QS标识食品扣0.5分/户 　
销售“三无”及过期食品扣0.5分/户 　
37、严格审查食品经营主题资格，卫生许可证、营业执照持证率，无无证照经营和超范围经营现象 证照不齐全扣0.5分/户 　
超范围扣0.2分/户 　
38、批发市场、集贸市场食品质量监测计划执行严格，有快速检测设施及日常检测记录 无监测计划扣1分 　
无快速检测设施或日常检测记录扣0.5分/户 　
环节监管情况 60 14、食品消费环节监管情况 15 39、学校、工地食堂，餐饮店日常管理制度执行严格，管理记录齐全 没有食品安全责任人扣1分/户，责任不明确扣0.5分/户 　 　
无健康证扣0.5分/人 　
无进货记录扣0.5分/户，进货记录不全扣0.2分/户 　
餐具清洗消毒不符合要求扣1分/户 　
餐饮经营无卫生许可证扣1分/户 　
40、有食品卫生监督量化分级管理推进工作方案或计划，并得到落实 无方案或计划扣1分 　
未落实扣1分 　
41、有食物中毒应急预案，预防控制措施具体详细 无预案扣1分 　
42、发生食物中毒后，行动迅速，报告及时 报告不及时扣0.2分/起 　
43、发生食物中毒后，处理及时，整改措施具体并落实 处理不及时扣0.5分/起 　
整改措施不具体、落实不到位扣0.5分/起 　
案件查处情况 10 15、大案要案处理情况 5 44、对大案要案处理迅速，查办力度大，有查办结果 查办不及时扣1分/起，没有查办结果扣0.5分/起 　 　
45、移送及时，有文件，有卷宗 移送不及时或不移送扣0.5分/起 　
16、初级农产品、生产加工、市场流通、餐饮消费环节违法案件查处情况 5 46、依法立案、及时结案 应结未结扣0.5分/起 　 　
47、依法罚没 未依法罚没扣0.5分/起 　
合计 100 16项 　 47小项 　 　 　





走向公正和谐之路
─以ADR视角审视诉讼调解与人民调解的衔接

陈冲
内容提要：完善人民调解制度，加强人民调解在我国纠纷解决机制中的作用，使人民调解与诉讼制度相衔接，已成为一重要理论和实践问题。对于两调衔接，理论界和实务界目前更多关注的是微观操作层面的问题。本文从整个民事纠纷解决机制的宏观角度，借助ADR理论，审视了诉讼调解与人民调解的各自功能及关系，探讨了两调的衔接方式及程序，并着重就诉讼调解与人民调解的有效衔接形式之一司法ADR进行了论述。最后指出，必须加强诉讼外替代性纠纷解决机制（ADR）的构建，即使进入诉讼后，程序的设计也应进行适当的分流，应进行司法ADR的构建。
有社会便有纠纷，纠纷的解决是社会的内在需要。纠纷的解决有多种方式，有当事人之间的自行协商、交涉、和解，也有外力介入的调解、仲裁、行政决定直至审判。在中国传统社会，受儒家“礼治”“无讼”思想的影响，人们对一般的民事纠纷采取的解决途径更多的是调解而非诉讼。发源于革命根据地时期、成型于20世纪50年代的人民调解制度，迎合了这种历史传统，在建国后解决了大量的民间纠纷。随着市场经济的发展，传统社会的转型，人民调解出现了逐渐萎缩的趋势，被西方法学家誉为“东方之花”的人民调解制度似乎已蜕变成了“昨日黄花”。而有意思的是，在过去的20年中，当代西方社会对调解作为纠纷解决途径却表现出了空前的关注，俨然已视调解为最重要的“替代性纠纷解决方式”（ADR）。随着理论探讨的深入，尤其是在中共中央、国务院办公厅转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》后，完善人民调解制度，加强人民调解在我国纠纷解决机制中的作用，使人民调解与诉讼制度相衔接，已成为一重要理论和实践问题。据笔者掌握的有限资料，对于两调衔接，理论界和实务界目前更多关注的是微观操作层面的问题，如法院加强对人民调解工作的指导、提高调解人员的素质、扩大人民调解的范围、赋予人民调解协议的效力等。本文愿从整个民事纠纷解决机制的宏观角度，借助ADR理论，来审视诉讼调解与人民调解的各自功能及关系，探讨两调的衔接方式及程序。
ADR乃Alternative Dispute Resolution 的缩写，可汉译为“替代性纠纷解决方式”，也可根据其实质意义译为“审判外纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”，是各种诉讼外纠纷解决方式的总称。它既包括当事人自行达成的和解，也包括各种专门设立的纠纷解决机构的裁决、决定，既包括传统意义上的调解，也包括各类行政机关所作出的裁定。西方国家推行ADR，主要缘由于应对“诉讼爆炸”而引起的司法危机，但其深层次的价值和社会需求在于：“现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要更多选择权”。
根据主持纠纷解决主体的不同，ADR主要可分为：（1）民间团体或组织的ADR，如各国仲裁机构的仲裁、我国的人民调解、日本的交通事故纷争处理中心、美国的邻里司法中心等；（2）国家行政机关所设或附设的ADR，如劳动争议仲裁、消费者协会调解等；（3）司法ADR（又称法院附设ADR），即虽不同于审判，但与诉讼程序相关联，或在法院主持下的纠纷解决制度。按上述分类，人民调解应当归为民间团体ADR，而诉讼调解可类归为司法ADR（我国的诉讼调解严格意义上而言，尚不能称之为司法ADR，下文将专门论及）。
一、人民调解与诉讼的各自功能及关系
从多元化的纠纷解决机制角度来审视，人民调解与诉讼最大共同点在于均是中立的第三者介入下的一种纠纷解决方式，根本目的都是保障社会秩序的良性运转。但两者间也存在明显的区别。体现在以下几点：
1、是否具备强制性不同。人民调解最大的特征是群众性和自治性，而诉讼的显著特征是国家的强制性，体现的是国家公权力对私人纠纷的干涉。
2、是否具有终局性不同。作为人民调解结果的调解协议不具备法定的强制执行力，而诉讼的裁决结果则具有最终性，即一个纠纷经过诉讼解决以后再也不可以采取其他方式来解决。
3、受案范围不同。人民调解与诉讼在纠纷解决范围方面存在诸多重合，但也有诸多不同。根据司法部《人民调解工作若干规定》第二十条的规定：“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”由此我们看出，人民调解委员会处理的民间纠纷，有相当部分如发生在家庭成员、邻里、同事、村民间的婚姻纠纷、财产纠纷、损害赔偿纠纷，与人民法院受案范围是重合的。但两者受案范围也有诸多不同。相当一部分人民调解受理纠纷，不具备诉的要件，不能纳入诉讼范围。而相当一部分技术性、专业性纠纷，则不宜纳入人民调解范围。
4、程序的便利性、纠纷解决成本存在不同。一般而言，诉讼具有的正式性和规范性，加上“程序正义”的要求，都使得诉讼程序都比较复杂、严格，甚至很繁琐，因而诉讼活动耗时、费力，成本较大。而相较而言，人民调解则没有强制性规定，比较灵活自由，强调纠纷当事人的自主性，程序上简单、快捷，省时、省心、省力。
人民调解与诉讼调解虽有诸多区别，但因两者受案范围存在诸多重合，从ADR理论角度审视，两者又存在联系。人民调解作为诸多ADR中的重要方式之一，系纠纷解决的“第一道防线”，而诉讼则是纠纷解决的“最后一道防线”。加强人民调解工作，将能有效减轻诉讼的负荷。人民调解等ADR的成功运作，将能满足多元化的社会对于纠纷解决途径和方式的多元化需求。人民调解等ADR形式为人们的协商、沟通和对话创造了良好的条件和氛围，能够使当事人通过法律的、道德的、习惯的手段，简便、迅速、高效地解决他们之间的纠纷，实现利益与效率的双赢。诉讼并非是一种完美的纠纷解决机制，而是一种高成本的纠纷解决机制。加强人民调解等ADR制度，不仅仅是形势的需要，更是一种理性的回归。
二、人民调解与诉讼的正确定位
人民调解作为我国一重要的ADR方式，如何正确定位其在多元化纠纷解决机制中的位置，使其与诉讼能有效衔接，诉讼作为最终的纠纷解决方式，如何正确看待人民调解的诉讼替代作用，使其与人民调解等ADR能正确衔接，是当前一重要理论课题。从不同的角度审视，可能会得出不同的结论。本文以为，运用ADR理论，从多元化的纠纷解决机制角度，来审视这一命题，得出的结论可能有助于从宏观角度把握这一命题，目前两者衔接上存在的困惑和问题也能迎刃而解。
人民调解的正确定位是社会矛盾纠纷的“第一道防线”，人民调解只能加强而不能削弱。要充分发挥人民调解的诉讼替代作用，使大量婚姻、家庭、侵权纠纷解决在基层，通过沟通和说服，促进人际关系的和谐，维护社会关系的稳定和融洽。人民法院应当积极发挥诉讼职能，支持和指导人民调解发挥自身职能。但人民调解的自治性、群众性等民间调解特性，决定了人民调解不是一种万能的纠纷解决方式，它不能替代仲裁、行政裁决等有效的ADR形式，更不能以牺牲、剥夺当事人诉权为代价，让人民调解成为法院诉讼的前置程序。
诉讼的正确定位是纠纷解决的“最后一道防线”，而不应成为第一道防线或唯一一道防线。首先应当承认，诉诸法院的权利对公民而言系一种宪法权利，这种权利不得以任何形式剥夺。但这并不意味着法院垄断纠纷解决，相反我们应在保障司法成为最后救济手段的同时，要让当事人知道诉讼不是唯一的解决纠纷的手段，而且也不一定是最圆满的救济手段，法院应当向当事人提供替代诉讼的纠纷解决机制的信息，并鼓励当事人利用ADR机制来解决纠纷。
目前，诉讼与人民调解等ADR在衔接上存在一些问题，其成因有制度层面上的（典型如道交法将原行之有效的行政调解程序弱化），也有操作层面上的（典型如劳动仲裁的运行现状）。人民法院在当前应按肖扬院长在全国人民调解工作座谈会上的“不缺位、不错位、不越位”的精神，支持和指导人民调解工作，使人民调解在解决社会矛盾纠纷中发挥重要作用。在衔接上应注意避免两个倾向。一是避免将人民调解作为强制性诉讼前置程序的倾向。法院立案部门在诉前向当事人提供替代诉讼的纠纷解决机制的信息，并鼓励当事人利用ADR机制来解决纠纷是必要的，但是否采用取决于当事人的合意，不能强制当事人采用。二是避免将人民调解协议效力绝对化倾向。有学者建议赋予人民调解协议强制执行力，这种建议是绝对有害的。人民法院对人民调解协议依法负有审查监督之责，在审查中应注意维护人民调解的威信，但不等于人民调解协议全盘有效，对于确存在司法解释所规定无效情形的，应当否定其效力。
三、诉讼调解与人民调解的有效衔接形式—司法ADR
司法ADR是ADR的一种形式，是在ADR的基础上发展起来的。司法ADR也称为法院附设ADR（Court Annexed ADR），是指以法院为主持机构，或者在法院的指导下，所采取的与诉讼程序不同的非诉讼纠纷解决程序。司法ADR的设置理念与ADR理念是一样的，“如果纠纷能以替代性方式在诉前得以化解，则诉讼则是多余的。如果纠纷在进入诉讼后，能以某种方式在审前得以化解，则审判则是多余的”，诉讼程序被细分为审判程序与非审判程序。司法ADR的种类有很多，但最普遍的司法ADR形式为法院附设调解制度。法院附设调解制度在英、美、德、加拿大、澳大利亚、新西兰被普遍地采纳。我国诉讼程序中也有类似的ADR形式，即诉讼调解制度。
我国的诉讼调解制度严格意义而言尚不能称之为司法ADR，它仅是区别于判决的一结案方式，尚未从程序上确定其非诉程序地位。调审合一的现状、法院的考核机制、法官的调解偏好，强制调解、以判压调、以拖促调等违反当事人合意现象的发生，曾使调解制度一时备受责难。事实上，调解制度有其存在的合理性，从法院近年来较高的调解率也可见一斑，不过应对其运行中的弊端进行合理改造。理想的模式是将调解设置为与审判程序并行的非诉程序，将传统调解向司法ADR转型。调解程序存在于一审程序的准备阶段，纠纷被提交诉讼后，可根据当事人的合意或强制进入调解程序，调解达成协议的，由人民法院制作调解书予以确认，调解不成的则进入审判程序，调解程序不能对不接受调解的当事人作出实体上的不利处理。
西方国家主持法院附设调解的主体通常有退休法官、相关行业专家或法院的辅助人员。就我国而言，大部分案件只能由审前法官或法官助理主持调解程序，但就利用社会力量主持调解程序而言，最理想的主体莫过于现有的人民调解员。人民调解员与来自社会其他阶层的人士相比，具有独特的组织优势和社会资源优势，对人民调解工作的管理和调解协议的效力认识上具有法律上的依据和保障，这是邀请其他社会人士参与诉讼调解替代工作所无法具备的。
让人民调解员参与诉讼调解，实现在法官主导下诉讼调解适度社会化，国内已有法院付诸实践，如上海长宁区法院将人民调解员任命为人民陪审员参与诉讼调解模式，还有如江苏响水法院将人民调解员聘任为特邀调解员参与诉讼调解模式，都取得了较好的经验和成果。这样做有以下几个好处：1、选聘人民调解员参与诉讼调解，实现诉讼调解的适度社会化替代，一定程度上可减轻法院民事法官的工作压力，法院可以腾出力量指定专人负责人民调解的指导工作；2、人民调解员参与诉讼调解，使人民调解员在法院接受了扎实的业务指导和锻炼，可形成对人民调解员的长期轮训新机制；3、人民调解员在司法ADR程序中参与诉讼调解，实现了人民调解诉讼替代工作与诉讼活动衔接的零距离，消除了中转环节，打破了信息交流与工作衔接的时间与空间障碍，使得人民调解工作与诉讼活动的衔接更具有操作性；4、人民调解员来自基层，熟悉社会，了解民情民意，人民调解员参与诉讼调解，更注重从社会道德标准的角度对案件进行评判，将社会公众的良心和善恶标准、是非观念融入调解过程中，能有效克服法官因职业习惯所形成的不良思维定势，使调解结果更加贴近民众，更能反映社会的价值观念和道德准则，更能为社会所接受。
在今天，人们已经充分认识到诉讼审判所能处理解决的纠纷其实是极其有限的，而且在高度专门化、技术性的诉讼程序中真正妥善的纠纷解决往往不易获得。因此，必须加强诉讼外替代性纠纷解决机制（ADR）的构建，即使进入诉讼后，程序的设计也应进行适当的分流，应进行司法ADR的构建。两调衔接，也不应仅仅局限于从微观角度探讨衔接的具体途径和方法，如能从整个多元化纠纷解决机制的角度来审视，两调衔接的视野显然将更加开阔，意义也将更为重大。