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浅析我国缓刑制度的特点及适用

白静浦

　　我国刑法中的缓刑，是指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，在一定考验期内，暂缓执行原判刑罚的制度。缓执行制度在实践中对教育改造罪犯，使之改过自新，预防重新犯罪，维护社会稳定等方面发挥了重大作用。然而，缓执行制度在司法实践中存在着种种具体问题，难以达到缓刑的真正目的，确有必要进行改革和完善。笔者认为，应结合我国的司法实际，采用暂缓量刑制度，以暂缓量刑来替代现行的暂缓执行。
　　一、暂缓量刑的定义及特点
　　暂缓量刑，也称为缓量刑，是指对触犯刑律，经法定程序确认已构成犯罪、应受刑罚处罚的行为人，先行宣告定罪，暂不予以量刑，由特定的考察机构在一定的考验期限内对罪犯进行考察，并根据罪犯在考验期间内的表现，依法决定是否适用具体刑罚的一种制度。
　　暂缓量刑的特点：①对被告人有罪宣告。被告人的行为经人民法院审理后认为符合犯罪构成要件的，应当作出有罪宣告。缓量刑不同于缓宣告制度，缓宣告，是对有悔改希望的人犯暂时不作刑的宣告，在一定期间内，如果没有新罪就不再作有罪的判决。缓量刑是以宣告行为人有罪为前提，而不是不作有罪判决，更能体现罪行法定原则。②对被告人暂不处于刑罚。缓量刑只作有罪宣告，而不同时判处具体刑罚。缓量刑不同于缓执行制度，缓执行，是人犯受刑罚宣告后于一定期限内附条件地暂缓执行。缓量刑是暂缓适用刑罚，而不是暂缓刑罚的执行。③考察监管机构和人员健全。对暂缓量刑的人员，由设置的专门机关负责监管，并由专职的考察官进行考察。④考察监管程序规范。对暂缓量刑人员的监管考察，按照规范的程序进行，职能部门各司其职，相互配合，相互制约。采用暂缓量刑制度，能够真实体现惩办与宽大相结合的政策，避免现行缓执行制度存在的弊端，更好地发挥缓刑制度的作用。
　　二、暂缓量刑的适用对象。
　　我国现行适用缓刑的条件有三：其一是被判处拘役或者三年以下有期徒刑；其二是犯罪分子确有悔改表现，法院认为不关押也不致于再危害社会；其三是罪犯不属累犯。也就是说，适用缓刑是在犯罪分子已经被判处刑罚的前提下，再考虑犯罪分子的悔罪表现，认定其放在社会上是否确实不致再危害社会，决定是否执行刑罚。如何准确把握适用，关键在于怎样来认定已被判刑的罪犯"确实不致再危害社会"。审判实践中，是否适用缓刑完全由人民法院作出决定，由于"确实不致再危害社会"没有统一的考量标准，因而有的考虑被告人犯罪的情节和案发后的悔罪表现、受害人的态度等等，在认定悔罪表现方面也大都将被告人是否具有法定从轻情节（如自首、立功、从犯、未成年人）、是否退脏退赔或赔偿受害人损失、是否缴纳罚金等作为考量因素，有的甚至将被告人不适宜监禁的因素（如疾病）、家庭因素（如需赡养老人、抚养子女）等一些与被告人相关联的不合法的客观因素作为适用缓刑因素考虑。只注重被告人的悔罪主观意识，缺乏对被告人的平时表现的调查了解，忽略了对适用缓刑罪犯的监管、帮教、改造等客观条件的考虑。正因如此，有些被告人亲属为了能使被告人适用缓刑，免受监禁，表示愿意多交罚金、多赔偿损失，以金钱的付出来体现被告人的悔罪态度，以至使之成为缓刑的交换条件；有些单位组织出于被告人亲属的种种关系，碍于情面，不切实际地乱出证明，一概证明被告人表现良好；有的帮教组织也停留在纸面上，形同虚设，少数帮教成员甚至不知道被帮教的对象；等等。这些现实存在的情况，并不能表明被告人悔罪的真实性，也不能如实反映适用缓刑的客观条件，给法官提供了种种假象，导致了法官在考虑对被告人适用缓刑时出现偏差。因此说，对被告人归案后是否诚心悔过，适用缓刑是否确实不致再危害社会，实质上都处于一种不确定状态，有待在日后的考察中予以确定。而现行的缓执行制度将这种待定状态交由法官提前认定，确实难于准确把握，以至缓刑期间重新犯罪的时有发生，有的甚至是报复性犯罪。也容易导致法官滥用职权，盲目地适用缓刑，造成重罪轻判，使得某些罪犯逃避了应得的惩罚，有损法律的严肃性。


北安市人民法院 白静浦
农业部办公厅


农业部办公厅关于印发2012年农村经营管理工作要点的通知

农办经【2012】1号


2012年农村经营管理工作要点



2012年做好农村经营管理工作的总体要求是：坚持以建设现代农业为主题，以加快转变农业经营方式为主线，以维护农民群众合法权益为出发点，以完善和创新农业经营体制机制为着力点，深入贯彻执行党的农村基本政策，推动农村经管工作再上新台阶，为实现“两个千方百计、两个努力确保”的目标提供坚实的体制支撑和制度保障。

一、加强农村土地承包管理，依法落实和维护农民承包土地的各项权利

（一）进一步贯彻实施好农村土地承包法律政策。依法推进延包后续完善工作，妥善解决遗留问题，全面落实和维护农民承包土地的各项权利。按照全国人大常委会执法检查报告提出的各项要求，进一步抓好《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的贯彻实施工作。坚决制止和纠正承包期内违法收回或者调整农民承包地、强迫或者限制农民流转承包地等行为。深入开展农村土地承包经营权股份合作、自留地处置、“空心村”土地管理、培育家庭农场和解决农户承包地细碎化等重大问题研究。

（二）稳步扩大农村土地承包经营权登记试点。认真组织实施登记试点方案，加强情况调度和监督检查，开展登记法律政策和技术培训，指导50个试点县（市、区）继续扩大登记范围，鼓励有条件的省（自治区、直辖市）稳步扩大登记试点地区。总结试点经验，研究制定农村土地承包经营权登记办法和工作规程，研究提出全面开展农村土地承包经营权登记工作的意见。结合登记试点工作，在稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地方开展“互换并地”，探索解决承包地块细碎化的有效途径。

（三）加强土地承包经营权流转管理和服务。认真落实中央关于加强农村土地承包经营权流转管理和服务的指导意见，抓紧研究制定农业经营能力审查制度和土地承包经营权流转风险保证金制度，研究完善土地承包经营权流转管理办法。按照归属清晰、权责明确、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求，建立健全土地承包经营权流转市场，加强管理和服务，引导承包农户按照依法自愿有偿原则，规范有序地流转土地承包经营权，逐步发展多种形式的适度规模经营。会同有关部门抓紧制订推广农村土地承包经营权流转合同示范文本，引导流转双方依法订立书面合同。继续做好土地承包经营权流转监测工作。

（四）全面推进土地承包仲裁体系建设。深入贯彻实施《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，切实发挥调解仲裁在解决矛盾纠纷、维护农民土地承包权益、保持农村和谐稳定方面的重要作用。根据解决土地承包经营纠纷的需要，到2012年底普遍设立农村土地承包仲裁委员会，基本健全乡村调解、县市仲裁、司法保障的土地承包经营纠纷调处体系，确保土地承包经营纠纷有法定机构受理、有专业人员审理、有固定地点办理，把纠纷解决在当地、把矛盾化解在基层。推进调解仲裁工作规范化、制度化，加强仲裁队伍建设，继续加强仲裁员培训，统一仲裁员培训标准，建立健全仲裁员聘任、持证上岗、考核、证书管理等制度。建立健全纠纷调解仲裁情况定期报告制度。加强与司法、信访、法院等部门的协调配合，形成纠纷解决协调机制。积极争取政府有关部门支持，不断改善仲裁工作手段和条件。

二、拓宽农民负担监管领域，推动减负惠农政策落实

（五）延伸农民负担监管领域。推动农民负担监管向相关领域延伸，农村基础设施建设领域重点监管各种向村级组织和农民集资摊派行为，农村公共服务领域重点监管向农民代支代扣代缴费用和搭车收费行为，农业社会化服务领域重点监管向农民多收费乱收费行为，惠农补贴补助补偿政策落实领域重点监管抵扣和搭车收费行为。严格政策界限，对政府全部投入型项目，要防止向村级组织和农民转嫁资金缺口；对政府部分补助型项目，要防止强行要求村级组织和农民出资出劳。抓紧研究提出新时期加强农民负担监管工作的指导意见。

（六）推进一事一议及财政奖补工作。加强一事一议筹资筹劳工作指导，筹备召开一事一议经验交流会，认真总结交流基层一事一议筹资筹劳好的做法和经验。进一步完善一事一议筹资筹劳实施办法，切实纠正利用一事一议变相增加农民负担问题。研究制定村民一事一议筹资筹劳操作规程，进一步推进一事一议筹资筹劳规范化建设。组织开展一事一议筹资筹劳专项检查，加强省级自查和重点监督检查，纠正平摊以资代劳款和以自愿名义平摊捐资等违规问题。推进一事一议信息化试点，逐步建立一事一议筹资筹劳监管信息化网络平台。与有关部门联合推动一事一议财政奖补工作规范开展。

（七）深化农民负担重点治理。持续开展向村级组织摊派问题的治理，加大监督检查力度，切实减轻村级组织负担，推动各地建立健全向村级组织收费审核制度和村级组织向农民收费申报制度。严格执行村级组织公费订阅报刊限额制，严禁向村级组织摊派发行报刊。持续开展农民负担专项治理，着重解决计划生育、农村义务教育、修建或维护通村公路等领域的乱收费问题。持续开展农民负担综合治理，省市两级要分别选择若干问题较多的地方，加大治理力度，切实防止区域性农民负担反弹。完善农民负担重点监测制度，更新监测系统，加强监测分析。加强农民负担信访督办。

（八）加强减负工作制度建设。会同有关部门研究提出关于涉及农民切身利益违规违纪问题查处的指导意见，严格执行多收乱收款项的退还和责任追究制度。推动建立健全减负惠农政策文件会签制度、涉及农民生产生活设施建设项目的审核制度、减负惠农政策落实信息公开和备案制度，加强涉及农民负担事项的审核监督。健全减负惠农政策落实情况检查制度，对检查结果实行通报。健全涉及农民出资出劳事项的专项审计制度，审计结果向群众公布。完善农民负担监管督导工作实施办法，推动各地认真履行监管职责，强化监督管理。

三、加强农村集体“三资”管理，推进集体资产财务管理规范化建设

（九）加强农村集体“三资”管理。按照农村党风廉政建设的总体布局，进一步加强农村集体“三资”管理，指导各地严格落实有关资产清查、资产台账、资源登记簿、资产和资源招标投标、资产处置以及经济合同管理等方面的规章制度。加强农村集体“三资”管理情况调研，认真总结推广各地农村集体“三资”管理和发展壮大集体经济的经验和做法。开展农村集体“三资”管理示范单位建设，认定一批示范单位。指导各地稳步开展农村集体经济组织清产核资，在规范和完善村级会计委托代理服务的基础上，加强农村集体“三资”监督管理平台建设。积极开展农村集体“三资”管理人员培训。

（十）稳步推进农村集体经济组织产权制度改革。深入开展农村集体经济组织产权制度改革问题调查研究，认真总结各地实践经验，积极探索促进集体经济发展的有效实现形式。加大产权制度改革工作力度，推动尚未启动改革的省(区、市)有计划地开展试点；已经开展试点的地方，进一步深化改革，建立健全各项制度，形成激励约束有机结合的现代管理体制和运行机制。鼓励有条件的地方将招标投标和公开竞价机制引入农村集体产权交易，以农村土地承包经营权流转服务中心、集体“三资”服务中心为依托，构建农村集体产权交易的平台。

（十一）深入开展农村集体财务管理规范化建设。认真贯彻落实农业部监察部颁布的《农村集体经济组织财务公开规定》，进一步强化集体财务公开、民主管理和民主监督。不断推进和完善村级会计委托代理服务，把会计代理服务向村务公开“难点村”和经济“薄弱村”延伸，完善委托代理程序，规范代理机构业务流程，健全代理机构内部管理制度。组织开展农村集体财务管理规范化建设示范单位“回头看”检查，总结交流经验，巩固规范化建设成果。贯彻落实《农村集体经济组织审计规定》，搞好集体财务收支审计和专项审计，研究建立农村审计违纪问题移交制度和责任追究制度。抓好农村财会人员、农村审计人员和民主理财人员师资培训，提高从业人员业务素质和管理水平。

四、强化合作社指导服务，提升合作社市场竞争能力

（十二）加大政策支持力度。抓好现有扶持政策的贯彻落实，推动出台促进农民专业合作社发展的政策性文件，加大财政、税收、金融等政策扶持力度，优化合作社发展的政策支持环境。进一步扩大财政扶持规模，推动涉农建设项目委托有条件的合作社实施。研究制定支持合作社发展农产品加工和大学生村官领创办合作社的相关优惠政策。推动出台合作社开展信用合作的具体办法，引导合作社规范开展信用合作。

（十三）推动合作社规范化建设。建立健全农民专业合作社示范社建设情况发布机制，形成全国发布、重点扶持的工作机制，推动各地示范社建设行动深入开展。启动实施合作社信息化建设工程试点，推广应用信息科技，以信息化推动合作社规范化建设。加强合作社人才培养实训基地建设，实施好现代人才支撑计划、“阳光工程”培训和“千员万社”培训工程，重点培训合作社带头人、财会人员和基层合作社辅导员，指导合作社建立健全内部规章制度，发挥成员（代表）大会、理事会、监事会等“三会功能”，提高合作社规范化管理水平。强化合作社财务管理，落实合作社财务会计制度，重点抓好示范社建账核算和成员账户设置，规范合作社盈余分配，完善合作社会计报表编制和报送制度。

（十四）促进合作社提高综合服务水平。按照自主自愿、自下而上的原则，鼓励引导农民专业合作社之间开展各种形式的联合与合作，发挥联合功能，在更大范围、更高层次上为合作社及其成员提供更有效的服务。大力推进合作社标准化生产，鼓励合作社购置大中型农机具，推广应用良种良法、良机良艺，努力提升合作社产品科技含量，实现质量安全可追溯。支持合作社建设产地仓储保鲜设施，鼓励合作社参与多种形式的产品展示展销活动，强化合作社市场信息获取能力，帮助合作社与超市、龙头企业、高校后勤采购集团、城市社区等实现“农超对接”、“农企对接”、“农校对接”、“农社对接”。深入推进合作社直销试点，支持合作社在公益性农贸市场和社区菜市场开设直销点，对合作社在城市社区建立直销店、连锁店，适当给予店面租金补贴，提高合作社市场营销能力。

（十五）加大宣传力度。结合《农民专业合作社法》实施五周年暨国际合作社年，配合全国人大做好有关执法检查工作，推动有关部门进一步贯彻落实法律精神。开展各种形式的庆祝纪念活动，营造促进合作社发展良好舆论氛围。加强合作社国际交流与合作。

五、培育壮大龙头企业，推动农业产业化跨越发展

（十六）落实农业产业化扶持政策措施。认真贯彻落实国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的政策措施。继续加大农业产业化和龙头企业在建设高标准化生产基地、流通物流基础设施、技术改造、科技创新与推广、质量检验检测等投入力度。落实好农产品初加工企业所得税减免政策以及龙头企业依法可以享受的其他税收优惠政策，积极争取结构性减税政策向大宗农产品加工龙头企业倾斜。继续推动农业银行、农业发展银行等金融机构加大对龙头企业的支持力度，与国家开发银行加强合作，研究提出支持农业产业化示范基地的意见。开展农业产业化龙头企业扶持政策落实情况检查，指导各地完善相关配套措施。支持龙头企业进行产销对接。强化农业产业化龙头企业负责人培训。筹备召开全国农业产业化会议，推动农业产业化跨越发展。

（十七）开展龙头企业经济运行情况分析。加强对农业产业化发展新情况、新问题的调查研究，及时了解龙头企业发展面临的困难问题和政策需求，及时研判农业产业化发展形势，为宏观决策和龙头企业提供服务。进一步建立健全龙头企业经济运行调查制度，完善龙头企业经济运行调查指标体系，升级、维护龙头企业经济运行调查网上填报系统。

（十八）深入推进国家农业产业化示范基地建设。加强农业产业化示范基地工作指导，建立工作推进机制，积极为示范基地发展提供有效支持。争取扶持政策，对示范基地内的龙头企业给予重点倾斜。进一步完善国家农业产业化示范基地创建标准和程序，提升示范基地发展质量。总结农业产业化示范基地发展经验和成效，加强对农业产业化示范基地发展模式与运行机制等重大问题研究。

（十九）完善农业产业化利益联结机制。积极实施订单农业，引导龙头企业与农户签订订单合同，明确品种、收购数量和价格、技术标准等内容，提高订单合同履约率。推广“龙头企业+合作社+农户”等模式，促进龙头企业与合作社深度融合，实现互利共赢。支持龙头企业为农产品生产基地农户提供农资购置、技术培训、农产品统购统销等多种服务，与农户建立紧密型利益联结机制。开展第五次国家重点龙头企业监测，淘汰不合格企业。

（二十）推进一村一品强村富民工程和专业示范村镇建设。加强一村一品工作指导，因地制宜培育壮大主导产业，积极开发农业多种功能，拓宽农民就业增收渠道。开展全国一村一品发展情况调查，进一步完善一村一品示范村镇认定办法。组织认定第二批全国一村一品示范村镇，发挥专业村镇的带动作用，引领广大农民在农业生产经营中节本提质增效。进一步加大对一村一品的宣传力度，积极争取有关部门支持。

六、推动构建新型农业社会化服务体系，提升现代农业保障水平

（二十一）加强工作协调指导。健全工作机制，形成工作合力，协调落实“十二五”规划中农业社会化服务发展目标的措施。围绕构建新型农业社会化服务体系，开展专题调研，总结成功经验，研究提出培育和支持新型农业社会化服务组织发展的政策建议。扎实做好农业社会化服务监测，及时了解各地发展动态。

（二十二）推进综合改革试点。围绕构建新型农业社会化服务体系的总目标，以公共财政为支撑，以公共监管服务、生产经营服务、农村金融服务为重点，针对体系建设中的薄弱环节，着重推动将公共服务体系建设、农科教结合、以产业化推进标准化、壮大社区集体经济组织等方面开展改革试点，探索发展模式，破解难点问题。

七、加强农经体系建设，做好农经基础工作

（二十三）扎实推进农经体系建设。组织开展《农业部关于加强农村经营管理体系建设的意见》贯彻落实情况的检查，推动各地加强农村经营管理体系建设。结合事业单位分类改革，进一步健全农经体系，强化业务职能，加强队伍建设。筹备召开全国农村经营管理工作座谈会，重点总结交流农经信息化建设经验，以信息化推进农村经营管理规范化建设。

（二十四）加强农经统计分析。严格年报、半年报和年终预报工作制度，确保上报数据质量。巩固业务统计分析成果，提高服务决策的能力和水平。总结经验、树立典型、推动细化完善调查方案和业务流程。加强基础研究，探索改进统计调查方法。开展业务培训，提高统计人员操作技能。做好信息统计考评工作，推动健全激励机制。

（二十五）加强重大问题研究。围绕完善和创新农村经营体制机制，选择若干专题组织开展重大问题研究，突出顶层设计，做好政策储备。坚持和完善春节回乡调研、基层联系点等制度，深入基层调查研究，认真总结基层的好经验、好做法。坚持特邀调研员制度，完善农村经管调研网络，充实农经专家队伍，搞好课题委托和成果管理。

（二十六）加强农村经营管理宣传。把宣传工作和业务工作一起布置、一起开展、一起落实，制定宣传计划，突出宣传重点，采取多种形式和手段做好农经宣传工作。集中组织开展多种形式的宣传活动，普及法律知识，宣传党的政策，弘扬工作实绩，推广典型经验。围绕农村经营管理工作的典型经验和重点、难点、热点问题，精心策划，开展主题鲜明的宣传活动。加强农经信息网站建设，打造农村经营管理工作网络平台。加强农经信息、简报编发管理，为领导决策部署农村经营管理工作提供参考。

做好2012年的农村经营管理工作，任务艰巨，责任重大。各级农业部门特别是经管系统要坚持解放思想、与时俱进，坚持深入基层、为民服务，坚持求真务实、开拓进取，努力拓宽工作领域，创新工作思路，强化工作职能，丰富工作内容，改进工作作风，找准突破口和抓手，充分利用各种平台和协作机制，积极争取各方面支持，以优良的作风和扎实的工作开创农村经营管理工作新局面，为促进现代农业发展和社会主义新农村建设做出更大贡献，以优异成绩迎接党的十八大胜利召开！