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国家发展和改革委员会


国家发展改革委办公厅关于印发《循环经济发展规划编制指南》的通知

发改办环资〔2010〕3311号


各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委（经信委、工信委、工信厅）：
　　为全面贯彻落实《循环经济促进法》，指导各地科学编制本地区的循环经济发展规划，充分发挥规划的宏观指导作用，国家发展改革委组织编写了《循环经济发展规划编制指南》（以下简称《指南》），现印发给你们，并就有关事项通知如下。
　　一、加强组织领导
　　编制循环经济发展规划是一项具有开创性的工作，难度大，综合性强。各地区要按照《循环经济促进法》的要求，结合实际认真做好本地区循环经济发展规划的编制工作。各地循环经济发展综合管理部门要明确一名负责同志牵头，切实加强对规划编制的统筹协调和组织领导，组织得力的规划编制人员及专家开展工作。
　　二、确保工作进度
　　循环经济规划要与国民经济和社会发展规划的编制时间协调一致，要制定工作方案和计划，深入开展调查研究，广泛征求各方面意见。各地要安排必要的资金，为规划编制工作提供经费保障。
　　三、加强沟通协调
　　各地要按照政府组织、部门协作、公众参与的方针，做好循环经济发展规划编制工作。要加强规划的前期研究和论证工作，充分发挥专家的作用；要与环境保护等相关部门加强沟通，做好与其他规划的衔接；要采取多种形式，扩大公众参与度，增强规划编制的公开性和透明度。
　　本次印发的《指南》是各地规划编制的指导性文件，各地编写时应充分与本地区经济社会发展实际相结合，在内容、发展重点等方面体现本地特色，在形式、目标上有所创新和突破。各地可将规划编制情况报送国家发展改革委（环资司）。
　　附件：《循环经济发展规划编制指南》
http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20110128/001e3741a2cc0eac618a01.pdf



附件：



循环经济发展规划编制指南



二〇一〇年十二月


目 录







一、编制背景和总体要求................................1



（一）背景 ..........................................1



（二）总体要求 ......................................2



二、《规划》的框架内容.................................4



（一）前言 ..........................................4



（二）规划区域的基本情况 ............................4



（三）发展循环经济的紧迫性、有利条件及制约因素 ......5



（四）发展循环经济的指导思想、基本原则和发展目标 ....6



（五）发展循环经济的重点任务 ........................7



（六）空间布局 .....................................10



发展循环经济的重点领域、重点工程及关键技术与装备 ..10

（七）



（八）实施效果分析 .................................12



（九）发展循环经济的保障措施 .......................12




为全面贯彻科学发展观，大力发展循环经济，加快建设资源节



约型、环境友好型社会，提高我国生态文明水平，按照《循环经济



促进法》的明确要求，各地循环经济发展综合管理部门应会同同级



环境保护等有关部门编制《循环经济发展规划》（以下简称《规划》）。



为加强对各地编制《规划》的宏观指导，提高编制水平，制定《循



环经济发展规划编制指南》（以下简称《指南》）。



本次印发的《指南》是各地规划编制的指导性文件，各地编写



规划时应充分体现本地特色，与本地区经济社会发展实际相结合，



在内容、发展重点等方面有所创新突破。



一、编制背景和总体要求



（一）背景



改革开放以来，我国经济社会持续快速发展，与此同时，资源



和环境压力日益加大。未来一段时期，我国仍将处于工业化和城镇



化快速发展的阶段，资源和环境形势将更加严峻。循环经济是对“大



量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革，是最



大限度节约资源和保护环境的经济发展模式，是解决我国资源环境



瓶颈约束的根本性举措。



党中央、国务院高度重视发展循环经济。“十一五”规划纲要把



发展循环经济作为一项重大战略任务。2005 年国务院印发的《关于



加快发展循环经济的若干意见》是我国循环经济的纲领性文件。党



的十七大明确提出使“循环经济形成较大规模”的要求。《循环经济



促进法》2009 年 1 月正式实施，标志着我国循环经济发展进入法制



化轨道，该法明确规定：“设区的市级以上地方人民政府循环经济发



展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本



行政区域循环经济发展规划”。《中共中央关于制定国民经济和社会



发展第十二个五年规划的建议》提出：“大力发展循环经济，以提高



资源产出效率为目标，加强规划指导、财税金融等政策支持，完善



法律法规，实行生产者责任延伸制度，推进生产、流通、消费各环



节循环经济发展”。制定和实施《规划》，是落实《循环经济促进法》



的重要举措，也是各级循环经济发展综合管理部门的一项重要职责。



在党中央、国务院的正确领导下，在各地各部门的共同努力下，



我国循环经济发展取得积极进展。短短几年时间，循环经济从理念



变为行动，在全国范围内得到迅速发展，在理论上、实践上、政策



体系和制度创新上都取得了重要突破，初步形成了发展循环经济的



政策环境和社会氛围，凝炼出了一批各具特色的循环经济典型模式。



但同时也应看到，我国循环经济发展还处于初级阶段，推进循环经



济发展还面临诸多问题和困难，循环经济的发展需要综合协调各方



面的因素，必须通过规划加以引导规范，统筹安排，合理布局。制



定和实施《规划》，是理清循环经济发展方向，明确工作重点，为循



环经济尽快形成较大规模指明方向和提供保障的有效措施。



（二）总体要求



《规划》编制要落实十七大及五中全会精神，突出宏观性、战



略性和全局性。循环经济发展是从可持续发展的高度，遵循自然规



律、经济规律和社会发展规律，将发展循环经济与发挥地区比较优



势、转变经济发展方式、提高经济增长质量、保护生态环境相结合，



促进生产和消费模式的根本转变，是促进人与自然协调发展的宏伟



蓝图和行动纲领。



《规划》编制要遵循法律要求，体现一致性。《规划》编制要充



分体现“减量化、再利用、资源化，减量化优先”原则，坚持技术



可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的要求。开展减量化，



再利用及资源化等各项活动都要建立在充分的资源减量的基础上。



《规划》编制要结合本地优势特色，坚持创新性。《规划》要体



现各地资源、环境以及产业特点，在经济发达、科技力量较强的地



区，应加强科技对循环经济的支撑作用；在大宗废弃物产生较多的



地区，就应在废弃物资源化利用上有大的突破；在资源型城市和地



区，要满足产业转型需要。不同区域和层次的规划，重点也应各有



侧重。大中城市的《规划》，可在构建循环型城市方面有所侧重，如



循环经济基础设施体系、废弃物管理和资源化利用、人文生态及社



会消费等；省级循环经济发展规划，应突出宏观性、战略性，在整



体构建循环经济发展体系，制定促进循环经济发展的法规、规章等



方面形成特色。



《规划》编制要深入调研，具有操作性。编制循环经济发展规



划要深入调查研究、广泛听取社会各方面意见、综合各种调节手段。



制定的循环经济发展规划要具有可操作性，要根据区域经济和产业



布局，提出切实可行的循环经济发展的方向和重点领域。必要时可



考虑编制从属于循环经济规划的相关的专项规划，例如：“三废”综




合利用规划、共伴生矿综合利用规划、农业废弃物综合利用规划、



节水规划等；以及专门针对某种废弃物的专项规划，如脱硫石膏综



合利用规划、煤矸石综合利用规划等；还可以开展重点区域（工业



带、农业区、矿区等）循环经济发展重大问题研究及专项规划等。



《规划》编制要与相关规划紧密衔接，保持协调性。《规划》要



与国民经济和社会发展总体规划、区域规划及相关专项规划、主体



功能区规划和城市规划紧密衔接。目前，全国循环经济发展规划的



编制工作已经启动。在国家规划正式发布前，建议各地在制定《规



划》时留有一定可调的空间，如在制定某些预期性指标时，可提出



指标范围，以便在与国家规划衔接时进行适当调整确定。



二、《规划》的框架内容



（一）前言



简述编制规划的背景、必要性、适用范围、规划期限、编制依



据、总体思路、主要内容及组织工作等。规划期可按五年考虑，以



便与国家五年规划相结合和衔接。



（二）规划区域的基本情况



1.规划区域概况



主要包括：地理位置、地理特点、气候条件等。



2.规划区域经济社会发展基本情况



（1）总体经济发展情况；



产业结构情况：一、二、三产业结构情况，支柱产业和重

（2）



点产业情况；




（3）产业布局情况：各产业的空间布局情况，园区和产业集群；



（4）社会发展情况：人口、科教文卫等情况。



3.规划区域资源环境基本情况



资源情况主要包括：土地、水、能源、矿产、森林等主要资源



的品种、储量、开采、消耗情况等。



环境情况主要包括：水环境、大气环境、土壤环境质量以及各



种废弃物的排放情况，环境保护基础设施建设及运行情况等。



应对资源承载能力和环境容量进行分析与评价。



（三）发展循环经济的紧迫性、有利条件及制约因素



1.“十一五”期间取得的成效



各地区应对本地“十一五”期间循环经济发展情况及预期目标



的完成情况进行回顾和总结。



2．发展循环经济的紧迫性

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张栋 华东政法大学 副教授



关键词: 律师/政治参与/公共事务
内容提要: 律师对国家政治生活的参与程度乃是一国法治实现程度的标尺之一。作为法律的掌握者，律师具有参与公共事务的良好条件。对一个国家的管理者来说，律师阶层的角色是重要并极富开拓性的，其作用的实现方式主要包括：参与立法，促进法律进步；进入国家政权机关任职；影响公正政策的制定和执行以及联系公众与政府，及时反映社会利益诉求等方面。律师是促进民主政治的重要力量，应当在我国的政治生活中发挥更加重要的作用。


在人类政治文明发展史上，没有人能够否认律师在政治生活中发挥的重大作用。例如，在美国，“现在每20位律师中有两位是联邦政府、州政府、县政府和市政府的雇员，司法部门还不计算在内。……律师人数占美国参议院人数的2/3，占众议院人数的1/2，占州长人数的1/2至2/3。可以这样说，美国律师扮演的一个很重要的角色，即向政府部门输送公务员”，尤其突出的是“美国历届三十六位总统中有二十三位曾经是律师”。[1]其他发达国家如英、法、德国的律师在政府中供职的情况与美国相似。当然，律师参与政治生活最根本的理由是法治或依法治国本身。通过修宪，依法治国已经成为我国的基本治国方略。但是，这里所谓的法并不仅仅包括立法机关制定的法律条文，它还包括一整套丰富的法律专业知识、法律家分析解决问题的方法以及法治的意识。由法官、检察官以及律师所构成的法律家群体正是这种知识、方法和意识的载体。[2]在这个意义上说，律师对国家政治生活的参与程度乃是一国法治实现程度的标尺之一。作为法律的掌握者，律师具有参与公共事务的良好条件。他们将诉讼中得来的经验带入国家的治理之中，对于法治政府的形成起了推动作用。对一个国家的管理者来说，律师阶层的角色是重要并极富开拓性的，其作用的实现方式主要包括以下几个方面：

一、参与立法，促进法律进步

近年来，我国律师经常参与法律、法规的起草工作，如《刑事诉讼法》、《律师法》等多部法律的修改都广泛地征求律师的建议。2001年9月25日，中国首例由律师起草的地方法规《重庆市物业管理条例（草案）》经重庆市人大常委会通过，并于当年11月1日起正式实施。该草案的通过标志着我国在律师参与立法的进程中迈出了一大步。

律师对法律进步的贡献主要表现在参与立法上。律师拥有丰富的法律专业知识和司法实践经验，可为立法工作提供有效的帮助。律师是最重要的法律服务阶层，直接面对法官、检察官和当事人，通过与公诉人的唇枪舌剑或者与对方当事人针锋相对，维护当事人的合法权益。律师站在司法实践的最前沿，最了解法律适用的实际效用。律师通过其对法律适用、司法实践的切身观察、体会，将意见提交立法机关，可以弥补职能立法理论与司法实践现状脱节的最大不足。此外，律师通过与当事人打交道，对社会进行观察了解，清楚民众的想法，聆听民间的声音，他们的立法建议更加贴近实际，如此反映在立法工作中，更容易改进立法工作，同时也能通过反映民众的意见，获得民众对法律的尊重。因此，律师的职业特质和职业个性决定律师参与立法是很自然、很合理的事情。律师具有广泛的知识、敏捷的思维、严密的逻辑、雄辩的口才和很强的文字表达能力，并且进行着长期的法律实践，能够及时地发现法律的缺陷和漏洞，这些为律师参与各级立法机关的立法提供了天然的基础。在美国，律师历来是法律起草委员会的重要成员，从1900年起，律师就占美国立法机构中全部职位的1/4以上。日本《律师法》第1条规定，“律师要在诚实执行职务的基础上，努力维持社会秩序及改善法律制度”。在改善法律制度方面，日本律师做了大量的工作，例如关于少年的立法，因为律师界的反对，使得严惩少年犯罪案件的立法意图未能实现。而在我国，律师的用武之地主要限于司法领域，律师这个“天然的立法资源”被长期忽视。近年来全国人大代表中律师所占比例虽然很小，但也呈稳中有升之势。

律师参与立法，可以有效地防止部门立法和行业立法的腐败。起草主体的单一化、局部化和地方化是阻碍立法质量提高的关键。从过去制定法规的立法惯例看，多数是由政府各职能部门或者行业协会承担起草任务。由于起草主体单一，个别部门或者行业协会都存在各自的局部利益。在立法实践中，一些部门容易将本部门的利益不适当地融入一些法规的草案之中，有时甚至通过起草的便利争夺管理权和执法权，扩大部门权力和利益。在古希腊城邦，为了防止立法的腐败，立法工作都是“邦外人”来操作的。现代律师的产生，是民主政治的产物。市场经济条件下，需要律师有自身的独立性，成为“邦外人”。而这种独立性反映在立法工作中，恰好是立法工作摆脱行政化，避免立法腐败所必须的。

律师参与立法，可以缓解“大众立法”与“精英立法”的冲突。随着法治现代化的进一步深入，我国立法已越来越公正透明，公众以及各种利益集团介入的情况也越来越多，利益博弈已进入立法层面。可以说我们正逐步走向一个透明立法的“立法博弈”的时代。“立法博弈”构成了对“部门立法”的有效监督，抑制了立法不公正的产生，但要使“立法博弈”下的法律更加公平、公正，必须建立一种理性的、平等的“立法博弈”的机制。律师的客观性、中立性和专业性决定了其是“立法博弈”下一个不可或缺的代表社会利益的利益集团。平衡“大众立法”和“精英立法”的冲突需要律师参与。从理论上讲，“大众立法”应当是最真实、最纯粹和最高级的立法形式，但正如萨托利所疑惑的那样，“从原则上大可以认为，亲自行使权力应当是胜于把权力委托给别人，基于公众参与的制度比代议制更安全或更完善。但历史表明，古希腊的民主制度和中世纪的公社，不知为什么总是既骚乱又短命。”[3]究其原因，“大众立法”有其固有的弊端，如理性缺乏、知识欠缺、效率低下等等。相反，由“立法精英”负责立法的具体制度设计，不仅能够克服立法效率低、立法成本高、智力支持不足等问题，更重要的是，深谙法治理念、具备知识素养、富于立法技巧的“立法精英”，能够对狂热、盲目的民意作出冷静、睿智的判断，并在立法中理性、审慎地予以体现。但是“精英立法”可能导致立法权享有者和实际立法者的分离，会产生立法的民主合法性危机，民众的立法话语权如何才能体现？立法如何体现“民意”？如何保护民众利益不被侵犯？立法内容的平等性体现为在立法过程中要实现公权力与私权利的平衡，有些情况下甚至要向私权利作适当的倾斜，以维护实质上的公平。律师职业是一种社会中间组织，其权力来源是介于公权力与私权利之间的一种社会权力。其性质是为社会提供法律服务。律师在从事法律服务过程中有足够的机会了解公众的法律诉求，律师以民间身份参与立法，某种意义上说是民众参与立法的一种形式。在民意机关的立法过程中，通过代表不同利益群体的律师间的辩论交锋，可以达到各种利益的平衡与协调；在行政立法过程中，律师作为一种私权利的代表可以防止公权力的独断专行，实现公权力和私权利的平衡，从而使立法更加民主、公平。

律师参与立法，可以增强社会的认同感，提升律师的法律地位。律师参与立法是律师的政治功能的体现。在我国，律师作为治理国家和社会的天然资源被忽视了，他们更多的是被定位为“经济人”，是与政治无关的“边缘化”群体。改革开放以后，我国恢复了律师制度，律师成为最早摆脱政府色彩的市场中介服务人员。高学历、高收入使律师成为中国最热门的行业之一。他们通过运用自身的法律知识，维护当事人的合法权益。但是，从司法实践来看，在法庭上，律师当众为法官斥责者有之，为公诉人羞辱者有之；在法庭外，律师为当事人拒之门外，甚至殴打致伤者有之。究其原因，一方面是律师尚未得到社会的普遍认可，一方面，与少数律师不甘“清贫”，违反职业道德，违法操作，自毁长城有关。律师通过对立法活动的主动参与，有利于树立其法律服务阶层的形象，同时，有助于律师队伍提高整体素质，增强民众对律师职业的认同感，也有利于法治化的进程。

二、进入国家政权机关任职

从世界范围来看，通过直接从事政府工作，成为政治生活的成员是律师参与政治的最重要的体现和最根本的方式。因为律师只有进入国家机关任职，才能直接将自己的政治观点、执政方式等付诸实施，才能直接使各种利益诉求变为公共产品输出，从而实现自己的政治追求和社会价值。美国许多州长、议员乃至总统都是由律师来担任即是这一方式的最好注解。律师通过角色转化，直接从事政府工作，不但能够提高政府对法律的重视程度，还可以增强政府在法律框架内处理问题的能力。我们不能期待由不懂法律，甚至视法律为羁绊的人组成的政府会真正施行法治。律师对法律规则有着敏锐的洞察，他们走向政治，能将法律职业的思维方式、行为模式融入政府的管理之中。托克维尔指出，在美国“大部分公务人员都是或曾经是法学家，所以他们把自己固有的习惯和思想方法都应用到公务活动中去”[4]（“法学家”包括但不限于律师）。律师的职业属性也与法治政府的运作模式存在内生的相通。现代法治政府要求执政者在理性的决策程序下，加强对多元利益的认知，做到平息社会纠纷，消除社会矛盾，使得权力的运行呈现一种良性平稳的状态。律师具有理性审慎的思维方式和运用法律熟练地解决社会纷争的能力，其在把握法治的理念，调整复杂的社会关系，平衡不同利益的冲突上，较之其他社会成员具有更为明显的优势。“律师们对不同利益的敏锐观察，对法律规范的准确把握，对论辩技巧的熟练运用，正是他们成为现代政府里最活跃也是最重要角色的原因。”[5]

三、影响公正政策的制定和执行

现代社会中，政府承担了大量公共政策的制定和执行职能。律师则从法律的角度，对政府的活动提出意见及建议，从而影响公共政策的制定和执行。从律师的知识特点角度来看，律师具有深厚的法律理论知识，同时也是运用法律知识处理各类问题的专家。政府的许多重大决策都面临着许多层次的法律关系，可能涉及行政法、民法等各个方面。政府领导及相关工作人员可能也具有一定的法律知识，但未必具有全面的法律知识，尤其缺乏综合处理各种法律关系的能力，因而律师可以协助政府机关把好重大决策的法律关口。从律师的职业特性角度看，律师同法学理论专家比较，对于法律实务中出现的涉及社会政治经济生活方方面面综合的法律往往更有全面的了解与研究。同时，律师每天参与大量法律实务，诉讼经验丰富，积累了丰富的法律风险的防范经验。从这个角度来看，律师参与政府重大决策法律风险防范，可以从合法性方面给政府重大决策把关。从律师的独立身份角度来看，律师作为提供法律服务的专职人员，有自由工作者具有的独立的身份，不存在制度限制及公正性的怀疑问题，其参与立法有利于提升政府形象。另外，律师独立于行政机关，这也是与政府所属的法制办等政府法律专职人员的区别所在。法制办专职人员在行政上隶属于政府，在人事及财政上都受政府支配，因此在具体的政府重大决策过程中，他们所提的法律意见有时候会流于形式，而律师不同，律师有自己独立的收入，管理体制上也不直接受制于政府，由于其民间身份，可以独立发表观点，可以从民众角度出发，敢于向政府“挑刺”。可见，律师对公共政策的决策和执行的影响对于维护法治及保障市场经济的发展具有重要意义。在我国，律师参政议政是一种重要的监督方式，可以有效地监督和促进国家机关及其工作人员依法行政，减少滥用公权行为的发生，推动全社会牢固树立和大力践行社会主义法治理念，使维护社会主义市场经济秩序等各项法律获得普遍的服从。在形式上，律师以法律顾问的形式参与政府的决策，充当执法参谋是其中的一个重要方式。

四、联系公众与政府，及时反映社会利益诉求

律师在执业过程中广泛接触社会各阶层，了解各阶层的利益诉求，通过及时向国家有关部门进行利益表达，使国家适时采取相应措施满足社会利益诉求，以维护国家的政治稳定。政治稳定是指一个国家在一定时期政治统治的稳定和社会秩序的协调，主要包括两方面，一是国家机构有序运转，二是公众同政府关系协调一致。政治参与和政治稳定之间存在着辩证的关系。一方面，政治稳定是实现普遍公民有效政治参与的前提和基础。只有保持政治稳定，不断建立和完善有序的政治参与机制，才能为公民提供有效的利益表达途径和渠道。另一方面，有序的政治参与可以有效促进和维护政治稳定。因为政治参与是公民与政治体系发生联系的最直接的形式，必然影响到政治利益的分配。每个公民都想通过政治参与来获取自己想要获取的政治利益。事实上，他们也是以能够得到或部分得到相应的满足为限度的。[6]有序的政治参与意味着政治系统输入公众利益诉求，使政府获得全面而又具体可靠的政治资源，输出相应的政治产品以满足公众的不同需求。“事实表明，较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配”，[7]从而促进社会的公平和社会福利的发展，增进公众对国家的认同感和归属感，从而带来政治系统的稳定。必须指出的是，政治参与并不必然与政治稳定成正比关系，不适当的政治参与则会破坏政治稳定。实践表明，面对利益主体多元化、资源配置市场化的新情况，政府在加强社会管理中，遇到社会矛盾时如果总是冲在最前面，事事与群众直接面对，容易丧失回旋余地，削弱政府的公信力。而解决这些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的纠纷，以律师为代表的社会中介组织人员身份超脱独立、有高度专业知识，在政府、经济实体和群众之间能起到沟通和平衡的独特作用，有利于建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。律师也可以法律顾问的身份协助政府管理，为政府提供法律咨询、草拟规范性文件、代理法律事务等促进政府依法行政。




注释:
[1]参见［美］马丁·梅耶：《美国律师》，江苏人民出版社2001年版，第11页。
[2]贺卫方：《律师的政治参与》，载《中国律师》2001年第3期。
[3]［美］乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1993年版，第283页。
[4]［法］托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第310页。
[5]贺卫方：《律师的政治参与》，载《中国律师》2001年第3期。
[6]［美］塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第184页。
[7]［美］塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第79页。