武汉市城市污水处理费征收使用管理办法

上一篇: 国家开发银行关于固定资产贷款利率及有关规定的通知
下一篇: 中山市重大行政处罚备案实施办法（试行）

由农村土地承包经营权引发的行政
与民事诉讼案件交叉问题的探讨

于树军

近年来，随着《中华人民共和国农村土地承包法》及相关法律规定的贯彻实施，农村产业政策的调整，特别是国家扶持粮食生产实行“两免一补”政策，促进农民增收等政策的出台，极大地调动了农民发展粮食生产的积极性，部分进城务工的农民回流农村，向实际耕种土地的人讨要自己的承包地，由农村土地承包经营权引发的行政与民事诉讼案件逐年增多。各地法院审理案件的做法也不尽一致，笔者通过近年来的审判实践，根据出现不同情况，总结一些不成熟的经验和观点，供各位同仁共同商榷。
一、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的民事案件
农村土地承包经营权纠纷不同于土地权属纠纷，农村土地承包经营权纠纷受《中华人民共和国农村土地承包法》及其相关的法规规章和司法解释调整，处理土地承包经营纠纷已有了一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。而土地权属纠纷受《中华人民共和国土地管理法》及其相关的规定调整，土地权属争议的处理程序是：首先由当事人协商解决；协商不成的，申请人民政府处理；对人民政府的处理决定不服的，可依法向法院提起行政诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”这里的诉讼指的是民事诉讼，法院应当根据相关的法律规定审查土地承包合同的效力来确定土地承包经营权的归属。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”在适用该条款时，如果当事人起诉符合第一款规定的五种情况的，人民法院应作为民事案件受理。只有在不符合第一款规定的前提下，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院才应当告知其向有关行政部门解决。在审判实践中，有的人认为因当事人未实际耕种土地即属于未实际取得土地承包经营权，而告知向有关行政部门解决，法院不应作为民事案件受理。笔者认为这种观点是不正确的，是否取得土地承包经营权还应以土地承包合同为前提。
二、因农村土地承包经营权纠纷而提起诉讼的行政案件
这类纠纷主要是基于《土地承包经营权证》而引起的。《中华人民共和国农村土地承包法》对土地承包经营纠纷没有设定行政处理程序，但2005年7月《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”该规定为特殊情况下涉及农村土地承包纠纷设置了一个行政处理程序。依此规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而申请有关行政主管部门解决，有关行政主管部门未予解决或对解决结果不服向法院起诉的，法院就应当作为行政案件受理和审理。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”为落实该条规定，农业部于2003年11月颁布了《农村土地承包经营权证管理办法》，对土地承包经营权证的初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确具体的规定。颁发土地承包经营权证属于人民政府依国家职权实施的一种具体行政行为，因此，土地承包当事人对地方人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议向法院起诉的，法院应按行政案件受理和审理。但政府颁发《承包经营权证书》的行为是约束行政行为，行政机关没有自由裁量权，行政审判也只能对部分因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以撤销，对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权，没有审查承包合同效力的职权。
三、因农村土地承包经营权纠纷案件而引发民事和行政诉讼案件交叉问题
审判实践中经常会遇到在审理土地承包经营权合同纠纷民事案件时，一方当事人向法院提供出该承包地的《土地承包经营权证书》，审判人员便告之其他当事人先行就《土地承包经营权证书》提起行政诉讼，笔者认为这种做法不妥。第一，《土地承包经营权证书》其他权属证书如《房屋所有权证》、《结婚证》等证书的取得是有本质区别的。《房屋所有权证》、《结婚证》等证书的发放是应申请人的申请而进行；根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”、“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”故土地承包经营权的成立是自承包合同生效时，只要承包合同生效，承包人即取得承包经营权，《承包经营权证书》的发放系政府应主动履行的职权和职责，是政府依土地承包合同进行发放的，承包人虽不提出申请，只要承包合同依法成立，即取得农村集体土地承包经营权。第二，《承包经营权证书》的取得虽然亦体现国家的行政管理职能，但更是对平等民事主体民事活动在国家行政权力上的认可。如果在民事诉讼过程中，因一方《土地承包经营权证书》的存在而要求另一方当事人先行通过政府或者行政诉讼予以撤销，政府或行政审判对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权。如果先由政府或行政审判撤销《土地承包经营权证书》，政府或行政审判仅能对部分因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以纠正，但对实体内容承包合同无权进行审查。进入行政诉讼程序法院也应告之当事人先行通过民事诉讼确定土地承包合同的效力，因此应当通过先民事后行政的处理方式是解决此类纠纷。行政机关认为承包人不符合颁发《承包经营权证书》的条件，承包人可通过民事诉讼要求人民法院先确认已经取得的承包经营权，然后凭生效的法律文书再向行政机关要求颁发《土地承包经营权证书》，如行政机关不予颁发则可通过行政诉讼解决。第三，物权法第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。该法第一百二十九条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。从这些规定看，土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立。是否取得政府颁发的土地承包经营权证书，仅仅决定其能否对抗第三人，这属于民事诉讼中当事人可以直接行使的抗辩权，民事诉讼应一并解决。
农村土地承包经营权纠纷案件，在一方持有《土地承包经营权证书》的情况下，应当先行由民事审判对土地承包合同的效力予以确认，而不应先由行政审判来审查《土地承包经营权证书》。经民事审判确定土地承包合同的效力后，承包人可以依民事判决要求政府核发《土地承包经营权证书》，如政府不予颁发，承包人有权通过行政诉讼要求政府履行颁发《土地承包经营权证书》的法定职责。

黑龙江省黑河市中级人民法院行政庭

广东省潮州市人民政府


潮府〔2002〕31号



关于印发《潮州市随军家属就业安置暂行办法》的通知

各县、区人民政府，枫溪区管委会，市府直属各单位：

现将《潮州市随军家属就业安置暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。





二ＯＯ二年九月十九日







潮州市随军家属就业安置暂行办法



　　第一条 为保障驻潮部队随军家属的就业，支持部队现代化建设，根据国务院《军人抚恤优待条例》和《国务院、中央军委批转劳动保障部等部门关于进一步做好军队干部随军家属劳动就业和社会保障工作意见的通知》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 经驻潮部队师以上政治机关按规定批准的随军家属，符合就业条件的可按本办法安置就业。

本办法所称随军家属，特指现役军人的配偶。

第三条 我市行政区域内的机关、人民团体、企业、事业单位以及一切经济组织（含中央部属、省属驻潮单位），都有接收安置随军家属的义务，并按照本办法，完成市政府每年下达的安置任务。

第四条 驻军随军家属就业（含工作调动）实行指令性安置与自找单位、自谋职业相结合的办法。

第五条 人事、劳动部门是安置随军家属工作的主管机关。人事部门负责安置干部身份的随军家属；劳动部门负责安置工人身份和已随军且有就业能力、符合就业条件的无工作随军家属。各级民政、公安等部门依照各自职能，协同做好本办法的实施。

　　第六条 驻潮各部队应在每年10月底前，将下年度需要在当地安置就业的随军家属名单分类造册，填妥《随军家属就业安置登记表》，汇总后由“潮州市驻军部队随军家属就业安置协调领导组办公室”报送市人事和劳动部门。

第七条 市人事、劳动部门根据当年需安置的随军家属情况和用人单位的需求计划，制订年度安置方案，报市人民政府批准后分解到市直单位、省部属单位和县（区）政府。

第八条 用人单位接到人事、劳动部门下达的安置任务后，应尽快确定被安置对象的岗位工种，并在规定时间内到人事、劳动部门办理有关手续。

第九条 随军家属接到人事、劳动部门就业安置通知后，应在规定的时间内到指定机关办理手续。无特殊情况逾期办理或不服从安置的，人事、劳动部门不再安置。

第十条 随军家属安置到党政机关或事业单位的，在各单位的编制员额内优先解决；安置到其它用人单位的，应依法签订劳动合同，合同期一般不少于3年，合同期限内双方不得无故中止或解除劳动合同。

对随军前在职的国家公务员、机关工作人员或其他在职干部要求对口安置，而对口单位已满编或超编的，可办理临时挂靠事业单位的手续。临时挂靠不占编制，由挂靠单位按时给予办理年度考核和套改档案工资等业务。终止人事关系挂靠时，给予办理有关调动手续。

被安置的随军家属是工人身份的应按国家有关规定，实行就业上岗前培训，持证上岗。

第十一条 随军家属所在单位因撤销、破产、歇业或其它原因停业的，按该单位人员安置的有关规定办理。

企业经济性裁员时，在同等条件下随军家属应优先聘用上岗。未被聘用的，所在企业应妥善安排其生活。

第十二条 对随军前无工作单位的随军家属，办理入户手续后，从登记待业之日起6个月内由劳动部门负责安置。未能安置工作的，从第7个月开始，由驻军所在县、区政府民政部门按当地城镇居民最低生活保障标准发给生活补贴。

对随军前有工作单位而随军后因各种原因未能安置就业的，待业期间，有关生活补贴视同随军前无工作单位的随军家属。

第十三条 随军家属在待业期间的生活补贴由驻军所在县（区）政府负责发放，所需经费按当地城镇居民最低生活保障经费来源筹集。

第十四条 驻潮部队的自办企业、事业单位应优先安置随军家属就业。

第十五条 随军家属到“三资”企业、私营企业及其他非公有制经济组织就业，属干部身份的可到人事部门所属的人才服务中心办理人事代理手续，代理期间不收服务费。

第十六条 对随军家属申办私营企业或个体工商业的，工商部门应给予优先办理并减免工商管理费；税务部门应按有关规定给予减免税收。

第十七条 对接收安置随军家属就业工作成绩显著的单位和个人，由同级人民政府给予表彰。对有条件接收而拒绝接收随军家属或不按规定完成接收安置任务的，由同级人民政府给予通报批评。

第十八条 本规定由市人民政府负责解释。 本规定自颁发之日起施行。