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建立涉诉信访流程之构想

李建胜 张永攀

自2000年以来，全国信访数量一路高涨，媒体形象地用“信访洪流”来形容这种汹涌的上访潮。面对近年来不断增长的信访压力，中国政府一直在探索建立一种全新的信访处理机制，以逐步减少那些常常聚集在国家机关门口申冤的上访人数。目前，国家已经出台了新的《信访条例》来规范信访工作。在此，根据国家的有关法律法规并结合近几年的信访工作实践，笔者将对如何建立更加完善的涉诉信访流程做一下探讨。
一、 构建涉诉信访流程的指导思想及意义
构建涉诉信访流程必须以“依法治国”方略为总纲，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以《信访条例》等相关法律、法规和政策为依据。涉诉信访流程过程中必须始终贯彻全心全意为人民服务的宗旨，严格执法，热情服务，要坚持以人为本，体现人文关怀，积极主动地为群众排忧解难，重点妥善解决集体访，避免越级访和进京访。涉诉信访流程中的核心在于坚持热情接待、文明接待、公正处访、及时息访，切实做到来有迎声、问有答声、走有送声，有访必接、接访必处、处必有果；接待热心、听诉细心、解答耐心、处理诚心。
法院信访工作是密切人民法院与人民群众的联系的重要桥梁和纽带，是维护广大人民群众根本利益的重要手段，是维护法律尊严和树立司法权威的重要渠道。法院信访工作是展示法院及法院干警形象的窗口的观念，不断增强搞好法院信访工作的责任心和使命感，切实建立大信访工作格局，切实保障公民的信访申诉权利。其中的关键就是健全完善科学高效、规范有序的涉诉信访流程，从而进一步全面提高信访工作水平，更好地维护改革发展稳定大局。
二、 构建科学有效的涉诉信访流程的前提
构建科学有效的涉诉信访流程首先要树立新的信访工作理念，增强做好信访工作的责任感。一是树立信访既是法律问题，又是社会问题和政治问题的理念。在坚持依法办事的同时，从讲政治的高度看待法院信访工作，认识到信访工作对社会政治稳定的重要性，强化信访工作责任制。二是树立“大信访”的理念。立案庭是信访工作的主要职能部门，其他审判业务部门和综合部门也需认真对待信访。从目前情况来看，群众来信来访所反映的问题涉及到法院工作的很多方面，没有各部门齐心协力，单靠信访部门是难以解决的。三是树立申诉信访是诉讼行为的理念。当事人和人民法院处理申诉信访，都必须依法进行，严格依法办事，坚决控制无理上访，提高信访工作质量。四是树立信访工作也是审判工作，是审判工作的一项重要内容的理念。提高办案质量和效率，认真、及时处理审判过程和执行过程中的信访，尽最大可能减少案件处理后发生的申诉信访。
三、如何构建科学有效的涉诉信访流程
涉诉信访流程是指对来信来访人员分类、登记、分流、处理、督办、结案、归档、统计、回访等各个环节所构成的一个动态工作机制。通过这个机制在法院内部形成相互监督、相互制约、相互促进的工作机制。
（一）信访分类
首先对信访进行分类，根据划分的不同类型采取不同的措施。具体来说信访分为非诉信访、告诉立案信访、再审申诉立案信访、在办案件信访、纪检信访等。
（二）来访接谈、登记
来访人的初访接谈及登记统一归口信访接待室。接谈包括两个环节，一是审阅来访人填写的登记内容和有关文字材料及证件，必要时还应查看和询问来访人随身所带物品；二是对话，对话是接待来访人的中心环节，接访人员自觉做到：耐心、认真听取来访人陈述，尽量让来访人把话讲完；在听取来访人陈述过程中，如有听不明白或其他重要情节及事实根据，可以提出询问，对来访人的反复陈述或与案件无关的陈述，要及时予以制止，并引导来访人员如实反映问题；认真详细地做好记录，就是要把来访人反映的情况和问题详细记录，必要时使用录音设备，接谈人员的答复和处理必需记录在案；当事人反映的特点、难点和急需解决的问题，不仅要详细记录，而且要有来访人的书面材料，如来访人不能书写，应将其陈述内容、情节作成笔录，并校正无误后，让其签名、盖章或捺手印；注意来访人的情绪变化和行动举止，如果发现来访人有反常表现，应及时根据情况予以处置，同时应将情况记录清楚。
“来访登记表”分为两部分，来访人姓名、性别、年龄、民族、职业、住址或工作单位、来访人数、来访时间、来访所要反映的问题和要求，这些内容均由来访者填写。接谈时间、谈话记录、来访人的态度、接谈员的意见、领导意见、处理情况等事项由接待人员填写。院领导、各庭室科队收到群众的信访信件或党委、人大、政府、政协、上级法院等组织转来的信访信件后，应3日内批转信访接待室统一登记，并由接待室负责将信件进行扫描连同其它信访信息输入微机。
（三）信访分流
信访接待室进行信访登记后，对不属信访接待室处理且不能及时息访的，应于1--3日内填写好“信访处理流转卡”分流至有关部门，并告知信访人等候通知。
具体分流办法为：
1、 涉及立案的信访案件分流至立案庭立案组进行审查；
2、 申诉、申请再审的信访案件分流至立案庭申诉再审审查组；
3、 在办案件因发的信访案件分流至案件承办庭的主管副院长，主管副院长3日内再批转至案件承办庭；
4、 凡反映办案人员违法违纪办案的纪检信访案件分流至纪检组长，纪检组长再批转至检察室。
（四）信访的处理
信访接待室负责法律咨询、非诉信访的处理、诉前调处纠纷及日常信访接待中的解释、息访工作。接待室对信访人的问询要依法耐心解答，对不属于法院管辖的要指导信访人去有关部门解决，对于案情简单当事人又急于解决的纠纷要积极进行诉前调解。对来访人反映的问题，由接访人员根据国家法律、政策、权限和具体情况及时作出相应处理。一是当面答复。对不属于人民法院职权范围的问题，应说明理由，将来访人介绍到有关部门去反映；凡来访人反映的问题已经调查处理，来访人又提供不出新的情况，原处理结果符合国家法律和政策的，可以当面答复，并劝说来访人接受处理；对来访人反映明确不合理或根据国家法律、政策不能受理的，应按法律、政策耐心解释，劝其停访息诉；对应按法律程序解决的问题，要告知其如何提出，向何机关提出。对法院判决或执行有异议的，告之法院将尽快核实、解决，并明确答复时间。
信访接待人员认为当事人所反映的问题须由审判或执行人员完成的，有权将案件交由相关人员完成，并限定办理时限。在法院内部形成了以立案庭为主，以各个业务庭为辅的大信访格局初步形成。
（五）信访的督办和结案
信访案件一般应在3个月内结案。“信访处理流转卡”所流转到的每一个环节的批办人或承办人都要及时办理，并签署意见或填写处理结果，信访结案后，最后处理人应于3日内将“信访处理流转卡”送回信访接待室进行登记。对于超过3个月未结案的信访案件，信访接待室或检察室应报主管领导批准后向信访承办部门发出“信访处理催办反馈卡”，承办部门应于接到该卡7日内反馈情况。院长接待日：每月的10日为院长接待日，院长接待日值班表要上墙公布，信访接待室要根据院长分工指导信访人适时来访，并将有关情况提前通报接访院长。预约接待：对于情况复杂或有重大影响的信访、集体访、上访老户的信访案件、有矛盾激化苗头或有越级上访苗头的信访案件，各信访承办部门要及时报告，经院长或主管院长批准后，可以进行预约接访，由院长或副院长和庭长等共同接待处理。一般每周五下午为预约接待日，遇紧急情况可临时应急安排预约接待。
（六）信访的归档、统计
信访案件结案后，信访接待室、检察室分别负责将所有信访材料（包括信访处理流转卡）装订成卷定期归档，接待室负责将结案信息输入微机，并每月月底填报“信访统计报表”。
（七）回访
信访接待室夫对信访案件的处理进行统一跟踪管理。定期选择案件进行回访，是不完全服从处理意见、心存困惑的当事人，增进对法院工作的理解、信任、消除疑虑，通过及时说服疏导，息诉工作往往就能收到意想不到的效果。通过涉诉信访流程的合理运行，构建起一条信访工作绿色通道，有效疏通法院与人民群众的对话渠道，解决人民群众关心的问题。
三、 构建齐抓共管的大信访格局
通过多层次、全方位、运转畅、效率快、效果好的涉诉信访流程的运行，形成一个齐抓共管的大信访格局。信访工作流程管理由院信访工作领导小组负责统一组织领导，对全院各部门及人民法庭的信访工作进行指导监督，定期分析法院信访工作的形势任务、一个阶段或一个时期法院信访工作的特点及成因，总结回顾法院信访工作积累的经验做法，查找存在的问题与不足，研究解决存在困难与问题的措施办法；立案庭负责对全院信访工作的统一协调、管理、督办、核查、通报、评比；立案庭内设信访接待室，与院信访领导小组办公室一套人马两块牌子，负责信访申诉案件的登记、分流、审查、督办、建档和部分案件的处理。在院办公室内设人大代表联络室，由办公室主任兼任人大代表联络室主任，政务秘书为工作人员，协助主任督办党委、人大、政协、上级法院等部门要结果的案件；各业务庭要按照业务分工认真做好各自的信访工作，纪检监察室负责处理干警违法违纪信访案件。同时各部门要相互支持、相互配合，协调联动，共同做好全院的信访工作。
健全人人抓信访工作的工作体系，落实对信访工作的组织领导，真正把信访工作纳入岗位目标责任管理，确保目标任务到领导、到部门、到具体干警，真正形成主要领导亲自抓，主管领导具体抓，分管领导协同抓，职能部门负责抓，其他部门配合抓，全院上下齐抓共管的局面。
当前涉诉信访的形势严峻，其中原因之一就是法院涉诉信访流程中仍存在一定的问题。因此，构建一套完整、科学、规范、有效的涉诉信访流程对信访工作的综合治理机制起着至关重要的作用。但信访工作是一项复杂而长远的工作，随着时间的推移，新情况、新问题将不断出现，任务更加艰巨。笔者认为应当尽快制定并出台《信访法》，将群众的信访和各级各部门的信访工作纳入法制的轨道，用法律来管理信访工作，这是解决信访中存在的问题的最根本、有效的方法，只有这样才能建立有效的信访制度。

作者单位：首都经济贸易大学在读法学硕士
山东省广饶县人民法院

对外贸易经济合作部


中华人民共和国对外贸易经济合作部二○○二年第8号令


　　《反倾销调查立案暂行规则》已经于2002年2月10日部务会议审议通过，现予发布，自2002年3月13日起施行。

部长：石广生

二○○二年二月十日



反倾销调查立案暂行规则

第一章 总则

　　第一条 为了规范反倾销调查申请及立案程序，根据《中华人民共和国反倾销条例》的规定，制定本规则。

　　第二条 对外贸易经济合作部（以下简称外经贸部）指定进出口公平贸易局负责实施本规则。

　　第三条 外经贸部可以应申请人的申请立案，进行反倾销调查；也可以自行立案，进行反倾销调查。

第二章 申请人资格

　　第四条 国内产业或者代表国内产业的自然人、法人或者有关组织（以下统称申请人）可以提起反倾销调查申请。

　　第五条 国内产业是指中华人民共和国国内同类产品的全部生产者，或者其总产量占国内同类产品全部总产量的50%以上的生产者。

　　第六条 申请人的产量占国内同类产品总产量虽不足50%，但如果表示支持申请和反对申请的国内生产者中，支持者的产量占支持者和反对者的总产量的50%以上，并且表示支持申请的国内生产者的产量不低于同类产品总产量25%的，该申请应被视为代表国内产业提出。

　　在确定本条第一款支持者的产量时，申请人的产量应当计算在内。

　　第七条 国内产业十分分散而涉及生产者数量巨大的，外经贸部可以采用统计学上有效的抽样方式审查申请人的资格。

　　第八条 国内生产者与出口商或者进口商有关联的，或者其本身为申请调查进口产品的进口商的，可以排除在国内产业之外。

　　第九条 国内一个区域市场中的生产者，在该市场中销售其全部或者几乎全部的同类产品，并且该市场中同类产品的需求主要不是由国内其他地方的生产者供给的，可以视为一个单独产业。

第三章 申请

　　第十条 反倾销调查申请应以书面形式提出。申请书应载明正式请求外经贸部立案进行反倾销调查的意思表示，并由申请人或其合法授权人盖章或签字。

　　第十一条 反倾销调查申请应包括下列内容并附具相关证据材料：
　　（一）申请人的有关情况；
　　（二）申请调查进口产品的已知生产商、出口商、进口商；
　　（三）申请调查进口产品、国内同类产品的完整说明及二者的比较；
　　（四）倾销及倾销幅度；
　　（五）国内产业受到损害的情况；
　　（六）倾销与损害之间的因果关系；
　　（七）申请人认为需要说明的其他事项。

　　第十二条 申请人有关情况的说明，应当包括以下的证据材料：
　　（一） 申请人的名称、法定代表人、地址、电话、传真、邮政编码、联系人等有关情况；
　　（二）申请人委托代理人的，应当说明代理人的名称及身份等事项，并提供授权委托书；
　　（三） 申请提出前三年申请人生产的同类产品的产量及所占国内同类产品总产量的比例；
　　（四） 所有已知的国内同类产品的生产者的清单，如果国内同类产品的生产者组成了协会或商会，应提供该协会、商会的名称、地址、电话、传真、邮政编码、联系人等有关情况。

　　第十三条 关于申请调查进口产品的已知生产商、出口商、进口商，申请人应当提供以下证据材料：
　　（一） 申请调查进口产品的初步描述；
　　（二） 申请调查进口产品的已知生产商、出口商、进口商的名称、法定代表人、地址、电话、传真、邮政编码、联系人等有关情况。

　　第十四条 关于申请调查进口产品、国内同类产品的描述及二者的比较，申请人应当提供以下的证据材料：
　　（一） 申请调查进口产品的详细描述，包括产品名称、种类、规格、产品用途及市场情况、中华人民共和国关税税则号等；
　　（二） 申请调查进口产品的原产国（地区）或出口国（地区）；
　　（三）国内同类产品的详细描述，包括该产品的名称、种类、规格、产品用途和市场情况等；
　　（四）申请调查进口产品与国内同类产品异同点比较，包括产品的物理特征、化学性能、生产工艺、替代性、价格和用途等方面。

　　第十五条 关于出口价格，申请人应当提供申请调查进口产品在申请提出前12个月中实际支付或应予支付的价格。

　　上述证据材料可以用实际成交价格、报价单、价格单、海关统计数据、有代表性机构或刊物的统计数据等方式提供。

　　第十六条 关于正常价值，申请人应当提供国外同类产品在出口国（地区）或原产地国（地区）正常贸易中用于消费的可比价格；没有可比价格或可比价格不能获得的，申请人应当提供申请调查进口产品的结构价格或者向第三国出口的价格。

　　申请人在提供申请调查进口产品的结构价格的证据材料时，应包括该产品的生产成本及合理费用的证据材料；如果不能获得实际结构价格的，申请人可以按照其本身的生产要素及该要素在出口国（地区）的价格或国际市场的通行价格计算。

　　上述证据材料可以用实际成交价格、价格单或者有代表性机构或刊物的统计数据等方式提供。

　　第十七条 关于价格调整和价格比较，申请人应当对正常价值、出口价格在销售条件、条款、税收、贸易环节、数量、物理特征等方面做适当调整，在对正常价值和出口价格进行比较时，应当尽可能在同一贸易环节、相同时间的销售、出厂前的水平上进行。

　　第十八条 申请人应当对倾销幅度进行初步估算，估算应以调整后的正常价值的加权平均值减去调整后的出口价格的加权平均值除以到岸价（CIF）加权平均值的方法计算。

　　申请人以其他方法计算的，应当说明理由。

　　第十九条 国内产业损害的情况，主要包括国内产业损害的类型(实质损害、实质损害威胁或实质阻碍国内产业建立)、申请调查进口产品的数量变化及价格变化、对国内同类产品的价格影响、对国内产业相关经济因素和指标的影响等方面。

　　第二十条 以对国内产业造成实质损害为由提出申请的，申请人应当提供下列证据：
　　（一） 申请调查进口产品的绝对数量或相对国内同类产品的生产或消费的增长情况，自申请提出前三年的进口数量情况及变动幅度，上述数量变动幅度曲线图表等；
　　（二） 申请调查进口产品自申请提出前三年在中国国内销售的平均价格、平均价格变动图表等；
　　（三）申请调查进口产品的价格对国内同类产品价格的影响情况，包括国内同类产品价格削减情况、对国内同类产品的价格压低和抑制情况、影响国内产品价格的变动值等；
　　（四）申请调查进口产品对国内产业有关经济指标或因素的影响，包括销售、利润、产量、市场份额、生产率、投资收益或设备利用率实际和潜在的下降、影响国内价格的因素、倾销幅度的大小、现金流动、就业、工资、筹措资金或投资能力及库存等。

　　上述某个别指标、因素不适用的，申请人应当予以说明。

　　第二十一条 以对国内产业造成实质损害威胁为由提出申请的，申请人应当提供下列证据：
　　（一） 申请调查进口产品以倾销价格进入国内市场的大幅增长的可能性，包括出口国（地区）现有及潜在的出口能力、出口国（地区）的库存等情况；
　　（二）本规则第二十条第（四）项所列因素或指标的可明显预见和迫近的变化趋势。

　　第二十二条 以对国内产业的建立造成实质阻碍为由提出申请的，申请人除应提供本规则第二十条、二十一条所列证据外，还应提供国内产业可能发展的相关证据，包括产业建立的计划以及实际实施的有关情况。

　　第二十三条 申请人在主张申请调查进口产品对国内产业的影响及提供证据材料时，应当针对国内同类产品的生产进行单独确定；不能针对国内同类产品的生产进行单独确定的，应当以包括国内同类产品在内的最窄产品组或者范围的生产确定。

　　第二十四条 关于倾销与损害之间的因果关系，申请人应当提供：
　　（一）申请调查进口产品与国内产业损害存在因果关系的论证；
　　（二）未以倾销价格销售的进口产品的数量和价格、需求的减少或消费模式的变化、国外或国内生产者的限制贸易的做法及它们之间的竞争、技术发展以及国内产业的出口实绩和生产率等对国内产业损害影响的说明。

　　申请人认为上述某个别因素不适用的，应予说明。

　　第二十五条 申请人在提供本章所规定的证据材料时，应当说明证据来源。

　　第二十六条 反倾销调查申请中如涉及保密材料的，申请人应当提出保密申请；对于保密材料，申请人应当提交使案件其他利害关系方能够对保密材料有合理了解的非保密概要；如果申请人不能提供非保密概要，应当说明理由。

　　第二十七条 反倾销调查申请书及证据材料应当采用中文印刷体形式；国家有统一规定术语的，应当采用规范用语。

　　申请人所提供的证据材料是外文的，申请人应当提供该材料的外文全文，并提供相关部分的中文翻译件。

　　第二十八条 反倾销调查申请应当分为保密文本（如果申请人提出保密申请）和公开文本。保密文本和公开文本均应提交正本1份，副本6份；公开文本除提交正本1份，副本6份外，还应当按已知的申请调查进口产品的出口国（地区）政府的数量提供副本，如涉及已知的申请调查进口产品的出口国（地区）政府的数量过多，可以适当减少但不能低于5份。

　　第二十九条 进出口公平贸易局可以要求申请人提供申请书及证据材料的电子数据载体。

　　第三十条 申请人应当以邮寄或直接送达等方式将书面申请书及证据材料递交进出口公平贸易局。

　　第三十一条 申请人正式递交申请书及证据材料，进出口公平贸易局应予签收。签收之日为进出口公平贸易局收到申请书及证据材料之日。

第四章 立案

　　第三十二条 进出口公平贸易局可以采取问卷或实地核查等方式对申请书及证据材料中包括申请人的资格、申请调查进口产品等问题进行调查。

　　第三十三条 进出口公平贸易局应当自对申请书及证据材料签收之日起60天内，对申请人的反倾销调查申请进行审查并提出意见，经商国家经贸委后，决定立案调查或者不立案调查。

　　第三十四条 进出口公平贸易局应当自对申请书及证据材料签收之日起7日内将申请书及证据材料的副本1份转交国家经贸委；国家经贸委应当至少有20天的时间研究申请书及证据材料并对反倾销调查立案提出意见。

　　第三十五条 进出口公平贸易局在本规则第三十三条规定的期间内可以要求申请人对其反倾销调查申请进行调整或补充。申请人不调整或补充的或者未按要求的内容和时间调整或补充的，外经贸部可以驳回申请，并通知申请人。

　　第三十六条 外经贸部驳回申请的，不得公开调查申请。

　　第三十七条 外经贸部决定立案进行反倾销调查的，应当发布公告。

　　第三十八条 外经贸部应当在发布立案公告之前通知出口国（地区）政府。

　　第三十九条 立案公告应当载明下列内容：
　　（一） 申请书概要及外经贸部对申请的审查结果；
　　（二）发起调查的日期；
　　（三）调查产品及出口国（地区）名称；
　　（四）调查期间；
　　（五）调查机关进行实地核查的意向；
　　（六）利害关系方不应诉将承担的后果；
　　（七）允许利害关系方提出意见的时限；
　　（八）调查机关的联系方式。

　　第四十条 立案决定一经公布，进出口公平贸易局应将申请书公开部分提供给已知的出口商和出口国（地区）政府。如果调查涉及大量出口商的，进出口公平贸易局只向出口国（地区）政府提供申请书公开部分。

　　第四十一条 反倾销调查立案决定公布之日为立案日期。

第五章 附则

　　第四十二条 外经贸部有充分证据证明存在倾销和损害，以及二者之间有因果关系的，经商国家经贸委后，可以自行决定立案，进行反倾销调查。

　　第四十三条本规则由外经贸部负责解释。

　　第四十四条 本规则自2002年3月13日起实施。