锦州市行政规范性文件备案审查办法
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锦州市行政规范性文件备案审查办法
辽宁省锦州市人民政府
锦州市行政规范性文件备案审查办法
锦州市人民政府令第6号
《锦州市行政规范性文件备案审查办法》已经2009年12月22日市政府第十五次常务会议通过，现予发布，自2010年1月1日起施行。
市长 王文权
二〇〇九年十二月二十九日
锦州市行政规范性文件备案审查办法
第一章 总 则
第一条 为了加强对行政规范性文件的监督管理，保障行政规范性文件的合法有效，维护法制统一和政令畅通，根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《辽宁省规章规范性文件备案办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指行政机关为贯彻实施法律、法规、规章、政策，依照法定权限和程序制定发布的涉及或者影响公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的决定、规定、办法、细则、通知、通告等实施对社会管理的文件总称。
行政机关制定发布的下列文件，属于规范性文件：
（一）有行政处罚内容的；
（二）有行政审批许可内容的；
（三）有行政征收内容的；
（四）有市场准入条件、标准、范围、资格、资质内容的；
（五）有行政强制措施内容的；
（六）有其他可能影响公民、法人和其他组织权利、义务内容的。
行政机关制定发布的下列文件，不视为规范性文件：
（一）向上级行政机关的请示、报告；
（二）单纯转发的上级行政机关文件；
（三）内部工作制度、技术操作规程；
（四）对具体事项所作出的行政处理决定；
（五）针对特定对象，不具有普遍约束力的文件。
第三条 各县（市）区政府（含锦州滨海新区、松山新区管委会，下同）、市直各部门（含省垂直领导部门，下同）制定发布的规范性文件的备案审查，适用本办法。
第四条 规范性文件备案审查工作应当坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。
第五条 市政府法制部门负责规范性文件的备案审查工作。
第二章 报送备案
第六条 县（市）区政府、市直各部门制定发布的规范性文件应当自发布之日起15日内报送市政府备案，县（市）区政府制定发布的规范性文件应当同时报送本级人大常委会备案；两个以上部门联合制定发布的规范性文件，由主办部门自发布之日起15日内报送市政府备案。
报送市政府备案的规范性文件，径送市政府法制部门。
第七条 规范性文件报送备案时，应当提交下列材料：
（一）备案报告和起草说明各5份；
（二）规范性文件正式文本5份，电子文本1份；
（三）涉及行政处罚、行政收费、行政许可、行政征收等内容的合法性依据；
（四）市政府法制部门要求提交的其他材料。
以上材料应当装订成册。
第八条 规范性文件的起草说明应当包括下列内容：
（一）制定规范性文件的必要性、可行性；
（二）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策规定及制定经过；
（三）规范性文件的主要内容；
（四）其他需要说明的问题。
第九条 对报送备案的规范性文件，市政府法制部门应当作出以下处理：
（一）报送备案的规范性文件符合本办法第二条和第七条规定的，应当予以备案登记；
（二）报送备案的规范性文件不符合本办法第二条规定的，不予登记，并予以退回；符合本办法第二条但不符合第七条规定之一的，暂缓办理备案登记。暂缓办理备案登记的，市政府法制部门应当书面通知制定机关在3日内补充备案材料。
第三章 备案审查
第十条 规范性文件备案审查应当坚持下列原则：
（一）合法性原则；
（二）合理性原则；
（三）与市场经济规则相一致的原则；
（四）可操作性原则。
第十一条 规范性文件备案审查的重点内容：
（一）行政主体，行政主体是否符合法律、法规、规章的规定；
（二）职责权限，职责权限是否符合“三定方案”的规定，与其他有关部门的职责权限是否界定清楚、明晰；
（三）制定依据，所规范事项的依据是否有效、适当；
（四）设定权限，规范性文件涉及的行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等事项是否超越法定权限，是否有增设项目和条件、增加管理环节、增设本部门职权或者违法增加公民、法人和其他组织义务的事项；
（五）其他需要审查的内容。
第十二条 对备案登记的规范性文件，市政府法制部门应当及时审查完毕，并作出以下处理：
（一）对存在问题的规范性文件，市政府法制部门应当书面通知制定机关在限期内自行纠正；制定机关无正当理由逾期不纠正的，市政府法制部门可以提请市政府予以撤销或者建议其上级主管部门予以撤销；
（二）县（市）区政府制定发布的规范性文件与市直各部门制定发布的规范性文件对同一事项的规定不一致的，由市政府法制部门进行协调，经协调仍不能取得一致意见的，由市政府法制部门提出处理意见，报市政府决定；
（三）经审查，对合法有效的规范性文件，由市政府法制部门通过市政府法制网站统一向社会公布。
第四章 监督管理
第十三条 市政府将规范性文件备案审查纳入依法行政工作的考核内容，以促进备案审查工作制度化、规范化。
第十四条 市政府法制部门应当对规范性文件备案审查工作情况定期进行通报。
第十五条 公民、法人和其他组织认为规范性文件与法律、法规、规章、政策相抵触或者明显损害行政管理相对人合法权益的，可以向制定机关或者市政府法制部门提出审查建议。
第十六条 县（市）区政府、市直各部门应当于每年1月底前，将上年所制定发布的所有文件目录，报送市政府法制部门。
经审查，发现有属于报送备案范围而未报送备案的文件，市政府法制部门应当责令制定机关限期报备。
第十七条 对规范性文件不报送备案或者不按时报送备案的，由市政府法制部门给予通报批评，责令限期改正，并可建议有关机关追究直接责任人和主要负责人的行政责任。
第十八条 市政府法制部门应当认真履行备案审查监督职责。对只备不审或者审查出问题不予纠正的，将依法追究直接责任人和主要负责人的行政责任。
第五章 附 则
第十九条 各县（市）区政府以及市直各部门对其下级行政机关制定发布的规范性文件的备案审查，参照本办法执行。
第二十条 本办法由市政府法制办公室负责组织实施。
第二十一条 本办法自2010年1月1日起施行。1990年11月23日市政府发布的《锦州市地方规范性文件备案暂行规定》（锦政规［1990］22号）同时废止。本办法有效期为5年。
附件：规范性文件备案报告样本（略）
随着电子技术的发展，电子商务正在被越来越多的商家所采用，电子合同得以出现。2004年出台的《电子签名法》和2009年出台的《电子认证服务管理办法》为电子合同的发展建立了基本的制度框架，但是有关电子合同的法律问题，还需要做进一步的研究。电子合同的出现, 使得传统的证据规则在适用于电子形式的证据时产生冲突，直接影响到电子合同的发展和诉讼制度的完善。
一、电子合同的概念
电子合同（Electronic Contract），是指采用数据电文形式订立的合同。电子合同有广义和狭义两种概念，广义的电子合同是指经电子手段、光学手段或其他类似手段拟定的约定当事人之间的权利与义务的契约形式。[ 蒋志培主编：《网络与电子商务法》，法律出版社2001年版，第186页。] 狭义的电子合同是指，通过电子数据交换、电子邮件等方式借助互联网订立的合同，不包括以电报、传真等方式订立的合同。[ 史学瀛、乔达编：《国际商法》（第二版），清华大学出版社2011年版，第101页。] 电子商务中的电子合同一般仅限于狭义的电子合同。
二、电子合同的特点
1、电子合同是通过计算机互联网，以数据电文的方式订立的。在传统合同的订立过程中，当事人一般通过面对面的谈判或通过信件、电报、电话、电传和传真等方式进行协商，并最终缔结合同。这是电子合同有别于传统书面合同的关键。
2、电子合同交易的主体具有虚拟性和广泛性的特点，订立合同的各方当事人通过在网络上的运作，可以互不谋面。电子合同的交易主体的身份依靠密码辨认或者认证机构的认证。
3、电子合同中的意思表示具有电子化的特点。在电子合同订立的过程中，合同当事人可以通过电子方式来表达自己的意愿。电子合同的要约与承诺不需要传统意义上的协商过程和手段，其文件的往来亦可通过互联网进行。
4、电子合同生效的方式、时间和地点与传统合同有所不同。传统合同一般以当事人签字或者盖章的方式表示合同生效，而在电子合同中，一般采取到达生效的原则，以电子签名代替签字或盖章。传统合同的生效地点一般为合同成立的地点，而采用数据电文等形式所订立的合同，一般以收件人的主营业地为合同成立的地点；没有主营业地的，其经常居住地为合同成立的地点。
三、电子合同的形式效力
我国《合同法》第11条规定：“书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式”，这表明了电子合同是书面合同，应当适用合同法的一般规则。电子合同与传统合同不同，具有无纸化的特点，电子合同的内容存储在电脑中，需要借助电脑来读取。与传统书面形式相比，电子合同具有以下特点：
1、首先，电子合同具有易改动性。传统合同一般以纸张等有形材料作为载体，电子合同是用磁性介质保存的。传统合同如有改动，容易留下痕迹，而电子合同所依赖的电子数据是无形物，不易留下改动的痕迹，不能保证其内容的完整性和原始性。
2、电子合同具有易消失性。电子合同以计算机存储为条件，容易受到计算机病毒的攻击而消失，也可能因为认为操作不当而导致数据的丢失。而传统合同相对能够长期保存。
3、电子合同具有易复制性。传统书面形式复制后可以区别原件与复制件，而存储在电脑里的电子合同是原件，打印出来的则是复印件，但因为打印出来的复印件与存储在电脑里的原件是完全一样的，就丧失了区分原件和复印件的意义。
2004年的《电子签名法》第4条规定：“能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为符合法律、法规要求的书面形式”，进一步明确了电子合同是书面形式的条件，即要可以有形地表现所载内容的形式，又要可以随时调取查用的。电子合同要成为书面合同就必须在一定时间内存在，而不能转瞬即逝。只有能够在一定时间内存在，可以被人们日后查阅的，才能成为书面形式，在合同发生争议时才能调查取证。
《合同法》和《电子签名法》认可数据电文可以作为书面形式的主要原因在于：认可电子合同为书面形式，有利于促进电子商务的发展、促进电子商务的规范化。电子商务在我国出现的时间虽然不长，但是其发展却非常迅速，人们已经认识到电子商务的涉及面相当广泛。电子合同是电子商务的核心内容，肯定电子合同是书面合同，实际上是肯定了电子商务的合法性以及电子合同作为证据使用的可能性。
四、电子合同的证据效力
在证据信息化的大趋势下，以计算机及其网络为依托的电子数据在证明案件事实的过程中起着越来越重要的作用。这种以新的形态出现的证据形式在证据法律实践与理论研究中的被称为电子证据。电子合同的证据效力是电子合同应用中一个十分重要的问题。电子商务中确定各方的权利和义务的各种合同和单证都是采用电子形式的，如果电子合同不能被司法机构接受为证据，那么电子商务交易就没有基本的法律保障，不利于电子商务的发展。
我国《电子签名法》第7条规定：“数据电文不得仅因为其是以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的而被拒绝作为证据使用”，可见，法律已经明确赋予了电子证据的证据效力。
我国《民事诉讼法》第63条规定了7种法定的可采纳的证据，分别是：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录。电子证据并非我国法律明文规定的证据类型。电子证据是否应该算作独立的一种证据类型，还是属于其中一种证据类型，又还是电子证据分别会出现在7大证据类型中，目前仍处于争议之中的。
书证是指以其内容来证明待证事实的有关情况的文字材料。凡是以文字来记载人的思想和行为以及采用各种符号、图案来表达人的思想，其内容对待证事实具有证明作用的物品都是书证。书证从形式上来讲取决于它所采用的书面形式，从内容上而言取决于它所记载或表达的思想内涵与案情具有关联性，因此能够作为认定案件事实的根据。如前所述，《合同法》和《电子签名法》已经有条件的认可了电子合同的书面形式，符合书证以其记载内容证明案件的性质，所以应当将电子合同作为书证。
基于电子证据易遭破坏和人为篡改的特点，在分析电子证据认证规则中，首先必须对证据的真实性进行审查。我国证据法原则上要求提供证据原件，以证明证据的真实性。以数据形式储存于计算机内的电子合同是原件，通过输出设备打印出来的是复印件，难以证明打印件与原始数据是一致且未被改动，即书面打印件无法作为证明其内容的直接证据。尽管我国《电子签名法》第5条规定：“符合下列条件的数据电文，视为满足法律、法规规定的原件形式要求： （一）能够有效地表现所载内容并可供随时调取查用； （二）能够可靠地保证自最终形成时起，内容保持完整、未被更改。但是，在数据电文上增加背书以及数据交换、储存和显示过程中发生的形式变化不影响数据电文的完整性”，但是如何保证该电子数据是原始的、未被更改的？这就需要采取一定技术手段有效地保管和保存电子信息，并通过认证机构对电子信息的记录予以保存和证实，才能真正使电子合同与其他书面形式一样发挥证据的作用，来确定争议各方的权利义务。
但是，关于采取何种技术手段解决电子合同系原始并真实的、以及由哪个机构来证明电子证据的真实性，是需要进一步研究讨论的问题。第一，要完善计算机技术，确保电子签名的真实性，电子合同生成后的任何改动均可以有迹可循，以保证数据的原始性，如时间戳技术。第二，电子证据的审查认证在技术上具有复杂性，所以要确定专业的权威的国家机构对使用电子认证和签名技术的结果进行调查取证，并赋予经其鉴定的电子证据具有证明力。
在对电子证据合法性认定方面，除了其他法律明确规定的非法证据排除规则外，还应当注意对于通过非法软件以及非核证软件所获取的电子证据应不予采纳。
2012年5月30日
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洪雅琴 律师
单位：上海诚达永华律师事务所
电话：13764413517
邮箱：shfalvguwen@qq.com
网站：www.上海法律顾问.com
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关于做好当前新型农村和城镇居民社会养老保险试点工作的通知
人力资源和社会保障部
关于做好当前新型农村和城镇居民社会养老保险试点工作的通知
人社厅发〔2011〕98号
各省、自治区、直辖市人力资源和社会保障厅（局），新疆生产建设兵团劳动保障局：
2011年7月，按照国务院的总体部署，第三批扩大新农保试点和首批城镇居民养老保险试点工作启动后，各地高度重视，加强领导，积极推动，认真落实，两项试点取得了明显成效。但各地工作不平衡，少数地方进展缓慢。为做好当前试点工作，现就有关事项通知如下：
一、认真做好第三批扩大新农保试点工作。第三批新农保试点县数多，覆盖面大，老少边穷地区比较多，基层经办能力和基础条件比较薄弱。各地要加强组织领导、宣传动员和业务指导工作，充实基层经办力量，在机制、人员、经费上提供必要的保障，确保试点工作顺利推进。各新增试点地区要确保新农保养老金按时足额发放，力争在2011年10月31日前将符合条件的农村老年居民新农保养老金发放到位；要尽快启动适龄农村居民参保工作，争取在2011年12月31日前完成今年参保登记和缴费工作。
二、扎实做好前两批新农保试点参保续保工作。已经开展新农保试点的地区，在确保新农保养老金按时足额发放的同时，要向适龄参保农村居民深入宣传按规定早参保、勤续保、多缴费的好处，认真做好参保和续保工作。在坚持自愿的条件下，争取做到应保尽保，不停不断，并引导有缴费能力的参保人逐步提高缴费档次。
三、妥善处理新老农保衔接问题。开展过老农保工作的地区，要按照《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）的相关规定，根据民政部和原劳动保障部有关政策文件，从当地实际出发，制定新老农保衔接办法。在具体实施时，要做好说服解释工作，实现新老制度平稳过渡。
四、积极推进首批城镇居民养老保险试点工作。各地要在总结借鉴新农保试点经验的基础上，认真调查研究城镇居民与农村居民的不同特点，创新政策宣传和工作方式，充分利用电视、广播、报纸、网络等手段进行政策宣传，发挥基层干部和居民积极分子的作用，深入社区，解疑释惑，引导符合条件的城镇非从业居民积极自愿参保。要结合职工基本养老保险参保情况，做好城镇老年居民参保资格认证和登记等工作，确保在2011年10月31日前将符合条件的城镇居民基础养老金发放到位，尽快组织未参保城镇适龄非从业居民参保缴费。
五、提前谋划明年两项制度全覆盖准备工作。根据国务院的部署，2012年将实现两项制度全覆盖。所有未开展试点的地区要尽早准备，安排力量，摸清底数，做好预算，打好基础，确保明年全部启动两项试点工作时开展养老金发放和参保缴费工作。
六、全面开展两项试点督导工作。近期，国务院试点工作领导小组办公室将开展2011年新型农村和城镇居民养老保险试点督导工作，检查指导各地试点工作。各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团人力资源和社会保障部门要加强对各试点地区的督促指导，确保各项试点工作的落实到位。
人力资源和社会保障部将在明年对两项试点工作进行全面检查评估，总结经验，树立典型，表彰先进。各级人力资源和社会保障部门要争取将两项试点的主要工作指标纳入政府工作考核体系，在参保缴费、养老金发放、基金管理、业务经办、信息系统建设等方面进行考核，进一步加强指导，逐步使工作规定化、标准化。
人力资源和社会保障部办公厅
二○一一年十月十九日
