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广东省广州市人大常委会


广州市生态公益林条例


（2003年1月24日广州市第十一届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过 2003年4月2日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二次会议批准 2003年4月23日广州市人民代表大会常务委员会公告第1号公布 2003年10月1日起施行）



目录

第一章 总则

第二章 规划建设

第三章 保护管理

第四章 补偿与利用

第五章 法律责任

第六章 附则

第一章 总则

第一条 为加强生态公益林的规划、建设、保护和管理，发挥生态公益林改善和优化生态环境、保障城市生态系统安全的功能，促进国民经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和有关法律法规，结合本市实际情况，制定本条例。

第二条 本条例所称生态公益林，是指以维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要发挥公益性作用的森林、林木和林地。包括：

（一）防护林：水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田牧场防护林，护岸护路林，其他防护林；

（二）特种用途林：国防林，实验林，种子林，环境保护林，风景林，文化纪念林，自然保存林等。

第三条 本市行政区域内生态公益林的规划、建设、保护和管理等活动，适用本条例。法律、法规另有规定的，从其规定。

第四条 各级人民政府应当将生态公益林建设作为社会公益性事业纳入国民经济和社会发展规划，实行统一规划、分级管理、经济补偿、分类管护的原则。

第五条 生态公益林的管理，应当纳入各级人民政府森林资源保护和发展目标责任制。

第六条 市林业行政主管部门是本市生态公益林的主管部门，负责组织本条例的实施。

区、县级市林业行政主管部门负责本行政区域内生态公益林的建设、保护与管理工作。

国土、规划、计划、财政、环保、农业、水利、园林、旅游、公路、民政、公安等部门以及基层群众性自治组织协同实施本条例。

第七条 生态公益林的规划、建设、保护、管理经费，按照财政分级管理、事权与财权相统一的原则，列入各级政府财政预算。

鼓励多渠道筹集建设资金和动员社会力量参与生态公益林建设。

第八条 生态公益林按批准权限划分为国家级、省级、市级、区和县级市级。

本市行政区域内的国家级和省级生态公益林的范围和面积，由市林业行政主管部门按国家和省的有关规定界定，征求市政府有关部门意见，经市政府同意，报国家和省林业行政主管部门批准后公布；市级、区和县级市级生态公益林的范围和面积，分别由市、区、县级市林业行政主管部门根据有关规定和本级人民政府的规划界定，报本级人民政府批准后公布。

第九条 森林、林木、林地经批准为生态公益林的，由市、区、县级市人民政府与生态公益林的所有者或者经营者签订界定书和管护协议书，并以此作为经济补偿的依据。

第二章 规划建设

第十条 生态公益林的规划、建设，应当坚持可持续发展、因地制宜、因害设防、合理布局、突出重点的原则，以形成保障城市生态系统安全的森林生态网络体系为目标，以流溪河、增江河流域及水库的水源涵养林、水土保持林、自然保存林、风景林及防护林带为重点，实行封育管护和林分改造。

第十一条 生态公益林建设规划，应当与土地利用总体规划、城市规划、水土保持规划、村镇建设规划以及其它相关规划相协调。

各级生态公益林的建设规划，由市、区、县级市林业行政主管部门会同同级城市规划、国土部门分别编制，经同级人民政府批准并公布，报上一级林业行政主管部门备案。

生态公益林建设规划不得擅自变更，确需变更的，应当经原批准机关批准并公布，报上一级林业行政主管部门备案。

第十二条 生态公益林建设规划应当包括下列内容：

（一）规划指导思想、原则、目标；

（二）建设条件分析与评价；

（三）建设总体布局；

（四）分区或分项规划；

（五）建设进度安排；

（六）环境影响评价；

（七）投资概算与资金筹措；

（八）效益分析与综合评价；

（九）规划实施保障措施。

第十三条 生态公益林范围内的宜林荒山、林中空地，由区、县级市林业行政主管部门按规划组织造林。

生态公益林范围内的针叶纯林、郁闭度在零点三以下的疏林或者受病虫害破坏严重的林分应当以乡土阔叶树种为主进行改造，形成多树种、多层次的混交林。

生态公益林范围内造林应当保留原生植被，禁止炼山。

第十四条 生态公益林范围内水土流失严重的地带和坡度在二十五度以上的坡耕地应当退耕还林、还草并封山育林。

第十五条 生态公益林的造林、抚育和林分改造等工程项目的设计、施工由林业行政主管部门按有关规定实行招标投标，并委托持有相应监理资质的监理单位实施监理；工程项目竣工后，由林业行政主管部门按有关技术标准组织验收。

第三章 保护管理

第十六条 生态公益林的保护应当坚持封山育林，按照生态区位、功能等级、项目类型实行分类管护。

第十七条 林业行政主管部门应当组织营造生态公益林的生物防火林带，设立明显标志，建立专门档案，定期监测资源动态和评定生态功能等级。

第十八条 任何单位和个人不得擅自改变生态公益林林地用途，不得擅自将防护林和特种用途林改为其他林种。

第十九条 禁止采伐生态公益林。确因国家重点建设项目、林木更新改造或卫生间伐需要采伐的，须经省林业行政主管部门批准。

第二十条 生态公益林范围内禁止下列行为：

（一）打枝、采脂、狩猎；

（二）毁林建墓地，毁林开垦，毁林采石、采砂、采土；

（三）在禁火区内焚烧香烛、燃放烟花爆竹等用火行为；

（四）其它破坏生态公益林的行为。

第二十一条 从生态公益林范围内向外移植树木的，应当向区、县级市以上林业行政主管部门提出申请，经批准后方可实施。

移植的树木凭批准文件和森林植物检疫机构签发的《森林植物检疫许可证》运输。

第二十二条 征用集体所有和占用国有生态公益林林地的，应当向区、县级市以上人民政府林业行政主管部门提出申请，经省人民政府林业行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、法规办理建设用地审批手续。征用或者占用林地超过国家规定面积的，应当按照规定上报国家有关部门审批。

征用集体所有和占用国有生态公益林林地的，由林业行政主管部门按照规定组织异地造林。

经依法批准征用、占用生态公益林林地的单位或者个人，应当按国家和省规定的标准缴纳森林植被恢复费。

第二十三条 在生态公益林范围内，对居住在生态区位重要、生产和生活环境恶劣地区的林农，所在地人民政府应当结合城镇建设，逐步实行生态移民。对林农已迁出的地区应当实行封山育林。

第四章 补偿与利用

第二十四条 市、区、县级市人民政府应当按照财政分级管理的原则安排相应的专项资金，根据生态公益林的林地、林木、林果的类别和级别以及所有者或者经营者履行管护协议书约定的抚育、防火、防盗、防虫、防病等实际情况，对经批准为生态公益林的所有者或者经营者给予经济补偿。具体办法由广州市人民政府制定。

生态公益林的经济补偿费应当按时发放，不得克扣、贪污和挪用。

第二十五条 对重点生态公益林，可以根据生态建设和管理需要，经与所有者或者经营者签订协议，由林业行政主管部门实行统一管护，并对其所有者或者经营者给予补偿。

第二十六条 在生态公益林范围内，按照建设规划进行林副产品及森林旅游、休闲等非木质资源开发利用的，应当报林业行政主管部门批准。

第五章 法律责任

第二十七条 违反本条例第十三条第三款规定，在生态公益林范围内进行炼山的，由县级以上人民政府林业行政主管部门按过火面积处以每平方米十元以下罚款。

第二十八条 违反本条例第十八条规定，擅自改变生态公益林林地用途、擅自将防护林和特种用途林改变为其他林种的，依照《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定处罚。

第二十九条 违反本条例第十九条规定的，依照《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定处罚。

第三十条 违反本条例第二十条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府林业行政主管部门给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）打枝、采脂、开垦、采石、采砂、采土，致使森林、林木受到毁坏的，除依法赔偿损失外，责令停止违法行为，限期补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可并处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款；

（二）狩猎的，依照有关野生动物保护的法律、法规处罚；

（三）毁林建墓地的，责令其停止违法行为，限期恢复原状，并处被毁坏林地每平方米一千元罚款；

（四）焚烧香烛的，处以一百元以上五百元以下罚款；

（五）燃放烟花爆竹的，处以五百元以上五千元以下的罚款。

第三十一条 违反本条例第二十一条规定，擅自移植树木的，由县级以上人民政府林业行政主管部门处以树木价值二倍以上四倍以下的罚款。因移植树木造成林木毁坏的，处以被毁坏林木价值三倍以上五倍以下的罚款。

第三十二条 违反本条例第二十四条第二款规定，不按时发放或者克扣、贪污、挪用补偿费的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十三条 林业行政主管部门的工作人员具有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反规定发放采伐许可证或者森林植物检疫许可证；

（二）超越职权批准征用或者占用林地；

（三）对违法行为不予查处；

（四）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

第六章 附则

第三十四条 本条例自2003年10月1日起施行。1998年3月1日起施行的《广州市流溪河水源涵养林保护管理规定》同时废止。




　　1、土地征收概述。

　　土地征收简称为征地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下将农村集体所有的土地征为国家所有的所有，并对被征地的集体经济组织、集体土地使用权人予以补偿的行为。
　　在我国，有关土地征收及补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，该条例确立了“租用、征用或者以其它土地交换”的初级形式，后几经发展完善，但一直沿用“土地征用”这一名词，对土地征收及补偿制度大多也只是原则性的规定。 我国《宪法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，没有区分“征收”和“征用”的不同，统称“征用”。从实际内容看，《土地管理法》既规定了农民集体所有的土地“征用”为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念，明确了征收和征用两种土地流转方式，为今后农村土地征收及补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。8月28日，《土地管理法》也对相应条款作了同样修改，我国的土地征收及补偿制度正逐步得到完善。
　　但是近年来一些文件、报告时常混用“土地征收”和“土地征用”两个概念，主要原因是实践中人们还存有模糊认识，认为二者没有实质区别，只是表述不同。实际上，二者的含义是不同的，征收的法律后果是土地所有权的改变，土地所有权由农民集体所有变为国家所有；征用的法律后果只是使用权的改变，土地所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将土地交还给农民集体。简言之，涉及土地所有权改变的，是征收；不涉及所有权改变的，是征用。

2、土地征收的特点。

（1）强制性，土地征收是一种行政行为，在土地征收法律关系中，由有权的国家机关代表国家来行使，征地方与土地被征收的集体组织的地位是不平等的，在符合法定条件的前提下，行政机关按照法定的权限和程序征收土地，无需被征收土地的所有人同意。国家征收土地作为一种行政行为，被征收土地的集体组织必须服从。

（2）行政性,土地征收行为并非基于双方的自愿和一致的民事行为，而是有权行政机关行使其职权发生法律效力的行为。有人认为土地征收属于国家行为，这种观点是不确切的，土地征收和其他行政行为没有区别都是由行政机关行使法定的职权的行为，国家行为是不可诉的，征地属于行政行为，可以对其申请行政复议和起诉。

（3）公益性，土地征收是国家为了公共利益的需要。大多数学者认为，公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，公共利益的需要是国家依法征收土地的唯一原因。

（4）土地征收必须以补偿为必备条件。国家在征收农民集体所有的土地的同时，应当对被征地的农民集体和享有集体土地使用权农民进行补偿，的应当保障被失地农民基本生活水平不因征地下降。

3、目前的土地征收存在的问题。

　　随着我国经济的高速增长，我国各地掀起投资热潮，城镇周边的大量耕地被占用，变成了开发区和商品房。这股“圈地”的热潮给我国带来了一些经济和社会问题。中国国土资源部执法监察局负责人郭宝平先生介绍说： “（非法占有土地）主要是指违规设立开发区，大量圈占土地。目前，全国的开发区（面积）比现有城镇建设用地的总面积还要多。有些地方（政府还）滥用征地权，大量征地，造成农民的利益受到侵犯、社会不稳定。”据介绍，在我国的一些地方，大片的耕地被以各种名义征用，而一些失去土地的农民得到的经济补偿却很低。郭宝平先生指出，由于目前中国对地方政府官员的考核普遍以经济和财政收入增长为主要标准，一些地方政府官员为了出“政绩”而盲目设立各种不必要的开发区，或开工建设重复性投资项目，这是当前中国出现圈地热潮的根本原因。
　　由于地方政府热衷于征收土地，导致了一系列严重的后果，最为突出的是农民与政府的矛盾，土地征收引发的群体性案件迅猛增长，据了解，2007年，国土资源部受理的涉及农村征地纠纷的来访为887起3157人次，其中因安置补偿问题来访的为776起2757人次，分别占87.49%、87.33%。群众反映强烈的问题主要包括：一是补偿标准偏低；二是违法征地；三是在占地过程中存在暴力行为。
　　据介绍，2006年1至11月，中国共查处土地违法案件7.74万件，清理非法占用土地1万多公顷，然而土地征收的数量并没有减少，反而在上涨。
　　笔者以为目前，我国土地征收存在以下严重的问题和弊端。

（一）土地征收程序不规范。

　　由于片面的追求政绩，以及部分地方领导受经济利益的驱动，加之土地征收属于行政行为具有强制性的特点，部分地方在征收土地的时候没有全部依照甚至完全没有依照法律规定的权限和程序，在笔者的执业过程中，当事人咨询以及我承办的案件中，60%以上的征地行为存在少批多占、未批先占的行为；90%以上没有依照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》履行失地农民知情确认程序；80%以上在征地规程中没有依照《国土资源听证规定》组织失地农民参加听证，此外征地补偿标准偏低、截留征地补偿款、以租代征、越权审批、占地过程中滥用公检法部门等现象也非常严重。另外，发生纠纷后部分地方政府组织人员截访，法院对于农民的起诉以各种借口推脱不予受理，并不做不予受理的裁定。致使失地农民的权利受到侵犯后连最起码的司法救济权都受到侵犯。这些行为严重的影响了社会的和谐，在部分地方甚至出现了群体性事件。

（二）征地补偿标准偏低且补偿对象不一致，部分地方截留征地补偿。

　　征收土地补偿标准时按照《土地管理法》的规定来执行的，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。作为征地补偿的主要部分土地补偿费、安置补助费都是按照土地年平均生产值的倍数来确定的，而不是由国家（政府）和农民协商或按“市价”补偿。也就是集体所有的土地没有按照市场应当有的价格来实现其价值。由于《土地管理法》规定的只是一个原则性的规定所以地方政府在法律规定的框架内会自己制定本区域的补偿办法，所以出现了各地的补偿款分配不一致的现象，如山西省明确规定了将土地补偿费的80%支付给失地农民，但是贵州省可能未作这样的规定，区县政府、国土资源局和村委会有可能会支付该部分款项给失地农民，也有可能不予支付。此外各个地方对于有特殊情况的农民如出嫁女、外迁户等给予的补偿都不一致。最为严重的是部分地方政府截留农民的征地补偿款，损害了农民的合法权益。
　　按照我国法律的规定，征地补偿和安置补助的原则是保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通过补偿和采取各项安置措施，要使被征地单位的农民的生活水平达到征地前的生活水平。如果达不到，应当采取相应的措施，包括提高补偿标准，最高能提高到30倍。这样即使存入银行，按目前的利率也可以保证农民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保证被征地农民的生活水平不因征用土地而降低就应该由国务院批准继续提高，但是事实上这种在征地补偿安置方案确定后再提高补偿标准的，是很少的。

（三）公共利益的界限模糊，大量占地不属于公共利益需要。

　　土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的虽然《宪法》《土地管理法》《物权法》国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。但却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益。这就导致国家的土地征收权事实上不受限制的情况，造成权力滥用。据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益，一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，造成了土地资源的严重浪费。　
　
（四）存在大量的非法占地现象。

　　土地征收属于行政行为，无论如何它根本上是依据法律来实行的，但是由于征地报批的时间较长、程序比较繁琐、审批比较严格的原因，部分地方利用各种各样的方式回避正规的征收程序，采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集体建设用地流转”等等各种各样的方式，非法占用农民集体土地，这种没有没有任何法律依据占地的行为属于非法占地。
　　综上，我国土地在制度上和时间上存在很多严重的问题，现在国务院、国土资源部以及其他高层国家机关对此已经很重视，对于土地违法行为的查处力度也在逐步的加大，相信这些问题终会的到解决。作为一名土地律师，笔者希望本书对于这些问题的解决能够有所帮助。

4、对土地征收纠纷的分析和对策

　　为防止土地问题的大量出现国家采取了很多措施来保障农民权益的实现，如建立征地补偿标准协调裁决机制，征收土地确保农民之请确认、开展百日行动查处违法占地、健全严格征地审查报批程序、制定土地区片最低价等，这些措施使农民权利保障得到进一步的深化细化，但是并没有减少土地纠纷的发生，相反在农民土地维权行为反而比以前增加，不少地方政府解决这类问题的靠的是“公检法”，这种方法不但没有解决问题反而使矛盾更加的激烈。
　　土地问题为何愈演愈烈而且难以制止呢，大部分学者认为应当归根于征收土地过程中土地审批及实施的违法，对此笔者持不完全同意的态度。大部分地区在征收土地过程中确实存在很多的违法情节，如征收土地知情确认程序没有认真履行在报批中呈报材料一书四方案过于的简单不符合要求；土地征收后没有依法公告和履行登记程序；没有按照国土资源听证规定召开听证会听取群众的意见；打着公共利益的旗号肆意征收集体土地；截留征地补偿款；或者未批先占、少批多占等等，严重的损害了法律的权威侵害了失地农民的利益。但是最近在国土资源部一直严格规范土地征收审批程序， 在百日行动之后地方政府征收土地呈报的程序不敢严重、明显的违法，特别是截留农民征地补偿款这一行为已经大幅度的减少了，一般情况地方政府都会制定征收集体土地补偿安置的办法和征收土地补偿的区片最低价格，由于法律制度的逐步健全，截留补偿款的问题已经很少发生了，可以说很多地方征收农民土地进行的补偿是基本符合土地管理法的规定，但是土地问题根本没有得到解决，原因何在？
　　笔者认为地方政府在呈报和审批过程中存在违法性，对于农民属于来讲属于程序上的问题，并不是关系农民的切身利益的问题。引发农村土地纠纷的根本原因征收土地对农民的补偿标准，即土地被征收后农民能够得到多少的补偿，失去土地依靠什么来维持生活的问题。
　　关于现行的征地补偿依据是《中华人民土地管理法》第四十七条，该条对于征地补偿是这样规定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。 依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”
　　关于征地补偿如何分配，对于地上附着物和青苗补偿、安置补助费在法律和实际操作中没有争议，应当属于失地农民。但是对于土地补偿费我国现行法律有着不同的规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。” 国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定“土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”
　　集体土地被征收其土地所有权属于农村集体经济组织这是没有问题的，土地管理法规定归农村集体经济组织所有也是按照土地所有权进行规定的，但是就集体财产应当如何分配并不是集体经济组织自由支配，而是必须按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则进行分配，各地省政府基本上都制定了具体的分配办法，一般情况下分配比例为8/2，即80%分配给被征地农户，20%分配给集体经济组织由其依据村规等依据进行支配。